Административное расследование КоАП

Административное расследование: проблемы, вопросы, перспективы Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

Раздел 3. Административная деликтология

НОВИЧКОВА Е.Е., qwerpoiu07@rambler.ru Кафедра административного права и административной деятельности органов внутренних дел; Восточно-Сибирский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации, 664074, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 110

АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ: ПРОБЛЕМЫ, ВОПРОСЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ

Аннотация. Рассматриваются проблемы, возникающие при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования. Особая форма производства по делу об административном правонарушении отличается самостоятельностью порядка возбуждения дела, процессуальными сроками, определением подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях. В статье обосновывается, что предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях процессуальные отличия при производстве дел в различных формах вызывают сложности в процессе правоприменения. Автор делает попытку обобщения проблем, возникающих при осуществлении производства по делу об административном правонарушении в форме административного расследования, и предлагает пути их решения. С целью выявления положительного опыта проводится сравнительный анализ соответствующих норм административно-деликтного законодательства отдельных государств ближнего зарубежья.

Ключевые слова: административное право; производство по делу об административном правонарушении; правонарушение; протокол об административном правонарушении; административное расследование.

ADMINISTRATIVE INVESTIGATION: PROBLEMS, QUESTIONS AND PROSPECTS

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) предусматривает три формы производства по делам об административных правонарушениях — общую, сокращенную (усеченную) и особую (административное расследование). Административное расследование является самостоятельной формой производства по делу об административных правонарушениях и отличается от других форм порядком возбуждения дела, процессуальными сроками, а также

иными особенностями, проявляющимися на различных стадиях производства по делу об административном правонарушении. При этом следует отметить, что в литературе с момента введения в КоАП РФ понятия «административное расследование» не утихают дискуссии по определению данного понятия и его места в производстве по делу об административном правонарушении, участники которых трактуют его в узком и широком смысле слова, либо как в целом стадию возбуждения

дела, либо как самостоятельный институт , в рамках которого выделяют самостоятельные виды административного производства .

Правоприменительная практика выявляет достаточное количество проблем, связанных с осуществлением данной формы производства, в том числе и на стадии возбуждения дела об административном правонарушении.

Частью 2 статьи 28.7 КоАП РФ регламентирован порядок возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования, указано, что при возбуждении дела должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 Кодекса составлять протокол об административном правонарушении, выносится определение, а прокурором — постановление. Учитывая тот факт, что Особенная часть КоАП РФ содержит специальную норму, предусматривающую порядок возбуждения дел прокурором (ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ), постановление, вынесенное прокурором, приравнивается к протоколу об административном правонарушении и содержит все сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ. Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования выносится на начальной стадии производства, тогда как по окончании расследования, по требованиям общего производства, составляется протокол об административном правонарушении. Возникает вопрос: «Каким способом должен быть процессуально зафиксирован факт окончания административного расследования в случае, когда дело возбуждается прокурором, ведь процессуальный документ, аналогичный протоколу об административном правонарушении, уже был составлен на стадии возбуждения дела?».

Много вопросов возникает у правоприменителей при возбуждении дела об административном правонарушении в случаях, когда лицо, совершившее административное правонарушение, не установлено . С учетом требований КоАП РФ почти все процессуальные действия возможны только в отношении конкретного лица. Исходя из положений ч. 4 ст. 28.1 дело об административном правонаруше-

нии считается возбужденным с момента составления первого процессуального документа, в том числе протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, протокола об административном правонарушении и иных процессуальных документов, фиксирующих производство. Однако глава 27 КоАП РФ «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» предусматривает применение любой меры обеспечения в отношении конкретного лица, исключение составляют лишь досмотр транспортного средства, задержание транспортного средства, задержание судна, арест товаров и арест судна в отсутствие водителя либо владельца, но только в случаях, не терпящих отлагательства. Требования ст. 28.2 КоАП РФ четко предписывают порядок оформления протокола об административном правонарушении, реквизиты протокола, одним из которых является обязательное отражение сведений о лице, в отношении которого возбуждено дело, из чего следует, что протокол об административном правонарушении также может быть составлен только в отношении конкретного лица.

Открытым вопросом остается возможность возбуждения дела в целях проведения административного расследования. Действительно, в ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ определен перечень сведений, которые должны быть обязательно отражены в определении по делу об административном правонарушении и проведении административного расследования, а именно: дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья КоАП РФ либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение (ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ). Исходя из положений данной статьи можно предположить, что возбуждение дела в целях проведения административного расследования до установления лица, совершившего правонарушение, возможно. Логично даже предположить,

что подобное расследование и проводится в целях установления нарушителя, однако далее этой же нормой предусматривается обязательное разъяснение прав и обязанностей физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых вынесено определение, а также иным участникам производства по делу об административном правонарушении, о чем делается запись в определении, а также вручение копии определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток под расписку либо направление физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему. Обращая внимание на основания возбуждения дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, можно говорить о нечеткости изложения данных обстоятельств, а именно: ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ предусматривает осуществление административного расследования в целях проведения экспертизы, а также иных процессуальных действий, требующих значительных затрат времени . Учитывая, что для получения сведений о физическом лице определен дополнительный срок составления протокола об административном правонарушении — до двух суток (ст. 28.5 КоАП РФ), возникает проблема в понимании того, что все-таки считать основанием для проведения административного расследования, кроме проведения экспертного исследования.

Возвращаясь к вопросу о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором и учитывая требования ст. 28.2 КоАП РФ, в постановлении о возбуждении дела при осуществлении производства в форме административного расследования в обязательном порядке должны содержаться сведения о правонарушителе. Из указанных требований следует, что прокурор не сможет возбудить дело, если лицо, совершившее административное правонарушение, не будет установлено на соответствующей стадии, так как не будет владеть информацией о нем.

Вопрос о возможности возбуждения дела об административном правонарушении вообще и в целях проведения адми-

нистративного расследования, в частности, в случае неустановления лица, совершившего административное правонарушение, обсуждается с момента введения КоАП РФ до настоящего времени . Предположив, что подобная процедура вероятна, можно судить о возможности приостановления производства по делу по аналогии с уголовно-процессуальным законодательством и розыске лица, совершившего административное правонарушение. Однако КоАП РФ такой процедуры не предусматривает, и общий срок проведения административного расследования ограничивается одним месяцем (по ходатайству должностного лица, в производстве у которого находится данное дело, возможно продление срока до двух месяцев).

Говоря о процессуальных сроках, установленных в КоАП РФ, нельзя не обратить внимание на срок составления протокола об административном правонарушении, который ограничивается двумя сутками (ст. 28.5 КоАП РФ). Этот вопрос не относится напрямую к проблемам, рассматриваемым в данной статье, однако отражает общую проблему, связанную с применением норм КоАП РФ. Статьей ст. 28.5 КоАП РФ предусматриваются сроки составления протокола об административном правонарушении — протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения (ч. 1), а также, «если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения».

Можно предположить, что законодатель установил данный срок в целях исключения бюрократизма по делам об административных правонарушениях, однако ограничение сроков составления протокола исключает возможность дальнейшего производства в случае их н арушен ия по объектив ны м прич и на м -неустановление сведений о нарушителе либо невозможность обнаружения места его нахождения и иным. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24 мар-

та 2005 г. N 5* в отношении применения рассматриваемых норм даны разъяснения, которые заключаются в том, что недостатки протокола, выражающиеся в нарушении установленных ст.ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, несущественные, поскольку эти сроки не являются пресекательными. Иначе говоря, нарушение данных сроков не является основанием для прекращения производства по делу либо отказа в возбуждении дела об административном правонарушении.

Разъяснения Пленума Верховного Суда РФ можно применить и по отношению к срокам административного расследования, которые ограничены, как было уже отмечено выше, одним либо двумя месяцами, с учетом общего срока давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ). Таким образом, в случае продления срока административного расследования до двух месяцев и впоследствии невозможности осуществления всех предусмотренных процессуальных действий в эти сроки можно говорить об их «непресекатель-ности», т.к. отсутствие оснований для прекращения производства (ст. 24.5 КоАП РФ) дает возможность дальнейшего осуществления производства по делу до окончания срока давности привлечения к ответственности.

Возникает вполне резонный вопрос: «Зачем законодатель определил срок составления протокола об административном правонарушении, если данный срок можно нарушить, сославшись на разъяснения Верховного Суда РФ?». Было бы логично ввести общую норму, обязывающую должностное лицо, наделенное КоАП РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, осуществлять процессуальные действия в разумные сроки в соответствии с нормами КоАП РФ, а также иными нормативными правовыми актами в целях исключения затягивания производства.

* О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 // Рос. газ. 2005. 19 апр. N 80.

Нецелесообразным представляется также ограничение перечня видов правонарушений (ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ), по которым возможно проведение административного расследования. В случае установления лица, совершившего противоправные действия административного характера, было бы целесообразно осуществлять производство в подобной форме по всем видам административных правонарушений. Усечение их до избранных затрудняет само понимание производства по делу об административном правонарушении и вносит двусмысленность толкования в действия лиц, применяющих административно-процессуальное законодательство на практике. Полагаем, что в случае необходимости получения дополнительных сведений, позволяющих установить лицо, совершившее административное правонарушение и рассматриваемое в качестве одного из оснований проведения расследования, целесообразно было бы предоставление дополнительного времени в рамках производства по статьям, предусматривающим ответственность за мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ), нарушение тишины и покоя (закон субъекта РФ), по которым часто решение о возбуждении дела принимается по заявлениям граждан и лицо, совершившее правонарушение, необходимо устанавливать. Однако данные виды административных правонарушений не входят в указанный перечень (ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ), а значит, и производство осуществляется в общей форме.

В дополнение к изложенным нами выше проблемам применения норм закона следует затронуть и такую: дела об административных правонарушениях, производство по которым ведется в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов (ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ). Определяя подведомственность рассмотрения относительно формы производства, законодатель выделил данную категорию дел, которые не являются однородными. Административные правонарушения, ответственность по которым предусмотрена одной и той же частью, одной и той же статьей, могут рассматриваться как должностными лицами органов, мировыми судьями, так и судьями районных судов .

Данная особенность создает дополнительную нагрузку на суды общей юрисдикции, а учитывая разносторонность вопросов, решаемых административным правом, и, соответственно, разнообразие административных правонарушений, по которым впоследствии возникает необходимость принятия решений, у судей районных судов появляется необходимость разбираться в юрисдикционных тонкостях различных сфер деятельности, в результате чего затрудняется функционирование судебной системы, что также не повышает качество принятых решений.

Анализ судебной практики показывает, что должностные лица, в производстве у которых находятся дела об административных правонарушениях, неверно определяют подведомственность рассмотрения дел, производство по которым проводится в форме административного расследования, а судьи мировых судов рассматривают дела, не относящиеся к их подведомственности, и принимают решения .

Например, постановлением мирового судьи от 18 августа 2016 г. по делу N 5-119/2016 (судебный участок N 109 Че-ремховского района (Иркутская область) было принято решение о привлечении к административной ответственности по ст. 14.2 КоАП РФ за продажу браги гражданина К. Из материалов дела следует, что по данному факту было проведено исследование жидкости, а значит, производство осуществлялось в форме административного расследования. Однако должностными лицами материалы направлены в мировой суд, где принято решение в нарушение ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ.

Аналогичные ошибки в определении подведомственности рассмотрения дел должностными лицами, осуществляющими производство по делу об административном правонарушении, прослеживаются в постановлениях мировых судей: от 3 августа 2016 г. по делу N 5-390/2016, от 27 июля 2016 г. по делу N 5-385/2016 (судебный участок N 82 г. Саянска (Иркутская область) и пр.*

Ошибки, допускаемые при рассмотрении дел об административных правонарушениях, можно отнести не только к

судебным. Должностные лица, уполномоченные как осуществлять производство, так и принимать решения по делам об административных правонарушениях, допускают огромное количество процессуальных ошибок. Устранение части таких ошибок видится в создании административных судов в целях единого подхода к рассмотрению дел об административных правонарушениях, единого понимания и толкования норм административного законодательства.

Сравнительный анализ действующего административно-процессуального законодательства некоторых государств ближнего зарубежья, а именно Кодекса Туркменистана об административных правонарушениях**, Кодекса Республики Узбекистан об административной ответственности***, Процессуального кодекса об административных правонарушениях Республики Таджикистан**** позволяет утверждать, что ни один из указанных кодифицированных актов не выделяет самостоятельные формы производств по делам об административных правонарушениях, а регламентирует производство по делу об административном правонарушении в единой форме.

Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности в принципе не содержит такого понятия, как административное расследование. Производство по делам об административных правонарушениях ведется в общей форме, исключение составляют лишь дела, по которым протокол не оформляется.

Необходимо отметить, что админи-стративно-деликтное законодательство Республики Таджикистан выделяет процессуальную часть производства по делам об административных правонарушениях в отдельный кодифицированный акт, а также предусматривает возможность ад-

* Судебные и нормативные акты. URL: http:// sudact.ru

** Кодекс Туркменистана об административных правонарушениях (с изм. и доп. по состоянию на 26.03.2016 г.). URL: http://online.zakon.kz/

*** Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности // Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1995. N 3.

**** Процессуальный Кодекс об административных правонарушениях Республики Таджикистан от 22 июля 2013 г. N 1180. URL: http:// www.andoz.tj

министративного расследования, для чего определяются дополнительные сроки, однако иных особенностей нет. Интересным представляется единый порядок возбуждения дела об административном правонарушении, регламентированный ст. 82 указанного акта: «дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента принятия определения или постановления о возбуждении дела об административном правонарушении». Данное положение позволяет обеспечить единый подход на стадии возбуждения дела и полностью исключить проблемы правоприменения.

Кодекс Туркменистана об административных правонарушениях предусматривает возможность административного расследования лишь в части увеличения срока самого производства и дает возможность осуществлять его с дополнительными затратами времени «при необходимости проведения экспертизы и иных процессуальных действий по административным правонарушениям, связанным с финансовыми средствами, налогами, пошлинами, таможенным делом, правилами дорожного движения, пожарной безопасности и другими, которые после обнаружения требуют достаточно продолжительного времени». Данные обстоятельства также способствуют конкретному пониманию и исключают двусмысленность толкования норм. Кроме того, в соответствии с нормами Кодекса для дел об административных правонарушениях, по которым проводилось административное расследование, определена общая подведомственность рассмотрения.

В заключение необходимо сделать следующие выводы:

— производство по делу об административном правонарушении необходимо привести к единообразию. Выделение в отдельную форму административного расследования нецелесообразно, ведет к усложнению процесса, созданию дополнительных процессуальных действий и в конечном результате — допущению множества ошибок правоприменения;

— процессуальные документы должны быть едины на всех стадиях производства по делу об административном правонарушении, независимо от статуса и полномочий должностных лиц, на которых законом возложены права по осуществлению отдельных процессуальных действий в рамках производства по делу об административном правонарушении, в целях упрощения понимания и осуществления процедуры;

— необходимо пересмотреть отдельные процессуальные сроки проведения некоторых процессуальных действий в целях устранения двусмысленности толкования и возможности их нарушения;

— необходимо рассмотреть вопрос о создании административных судов в целях обеспечения единого подхода к рассмотрению дел об административных правонарушениях, единого понимания и толкования норм административного законодательства;

— необходимо определить общий срок осуществления производства по делам об административных правонарушениях в рамках срока давности привлечения к административной ответственности, который должен составлять 3 месяца.

Список литературы

1. Шавлохов А.К. Административное расследование — самостоятельная стадия административно-юрисдикционного процесса // Социология и право. 2015. N 1 (27). С. 61-77.

2. Арзуманян А.А. Административное расследование как административно-принудительный процесс // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. N 3 (70). С. 55-57.

3. Иванова С.И. Особенности и сроки рассмотрения заявлений об административных правонарушениях, совершенных неустановленными лицами // Правопорядок: история, теория, практика. 2015. N 2 (5). С. 145-149.

4. Деятельность дорожно-патрульной службы ГИБДД: учеб.-практ. пособие / М.В. Доцкевич . Тюмень: Тюм. ин-т повышения квалификации сотрудников МВД России, 2016. 206 с.

5. Новичкова Е.Е. Некоторые проблемы применения административного законодательства сотрудниками органов внутренних дел // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке. 2011. N 3-5. С. 24-28.

6. Абземилова З.Р Альтернативная или исключительно судебная подведомственность районному суду дел об административных правонарушениях, указанных в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 7. С. 54-58.

7. Иванова С.И. Особенности осуществления производства по делам об административных правонарушениях в случаях, когда лицо, совершившее правонарушение, не установлено: отчет о НИР N 1/28/1016 от 29.05.2014 (МВД России).

Административное расследование — проблемы применения

Административное расследование представляет собой комплекс процессуальных действий, требующих значительных временных затрат уполномоченных должностных лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Понятие административного расследования существенно отличается от понятия проверки, которая представляет собой действия должностных лиц по проведению оценки деятельности хозяйствующих субъектов, направленные на установление соответствия их деятельности (например, производимых и реализуемых товаров) обязательным требованиям (п.6 ст.2 Федерального закона от 26.12.2008г. №294-ФЗ О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ).

В соответствии с частью3 статьи1 Федерального закона N294-ФЗ, его положения к действиям государственных органов при проведении административного расследования не применяются. В связи с этим, после назначения административного расследования, осуществление должностным лицом любых процессуальных действий при проведении такого расследования должно соответствовать только требованиям КоАП нормы Федерального закона от 26.12.2008г. N294-ФЗ О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в данном случае применению не подлежат.

После вступления в законную силу 31 марта 2010 года Федерального закона №380-ФЗ О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, административное расследование возможно проводить не только после выявления административного правонарушения в области законодательства о защите прав потребителей , но и в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Составы административных правонарушений в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения предусмотрены статьями 6.3, 6.4, 6.5, 6.6, 6.7, 6.14, 8.2, частью 2 ст. 8.42, частью 2 ст. 14.4. В дополнение к этому, с 31 марта текущего года должностные лица Роспотребнадзора вправе возбуждать дела об административных правонарушениях в области охраны здоровья по фактам сокрытия лицом, больным ВИЧ-инфекцией, венерическим заболеванием, источника заражения, а также лиц, имевших с указанным лицом контакты, создающие опасность заражения этими заболеваниями (статья6.1 КоАП). При производстве по делам о таких правонарушениях также предусмотрена возможность проведения административного расследования.

В соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование проводится после выявления административного правонарушения, в случае, если для производства по делу необходимо проведение экспертизы, иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. К перечню таких процессуальных действий следует отнести действия уполномоченного должностного лица, связанные, например, с:

— получением объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаний потерпевшего и свидетелей (ст.26.3 КоАП), если получить данные объяснения или показания при составлении протокола невозможно

— назначением экспертизы (ст.26.4 КоАП)

— отбором проб и образцов, необходимых для проведения экспертизы (ст.26.5 КоАП)

— необходимостью получения показаний специальных технических средств (ст.26.8 КоАП)

— направлением в соответствующие территориальные органы и исполнением ими запросов и поручений (ст.26.9 КоАП)

— истребованием сведений (ст.26.10 КоАП).

Административное расследование в обязательном порядке должно сопровождаться осуществлением уполномоченным должностным лицом хотя бы одного из вышеперечисленных процессуальных действий. Совершение таких действий должно подтверждаться соответствующими материалами дела (например, письменными объяснениями участника дела, определением о назначении экспертизы, протоколом отбора образцов, запросами, поручениями, письменными требованиями о представлении сведений), оформленными должностным лицом, в производстве которого данное дело находится.

Решение о возбуждении дела и проведении административного расследования

Такое решение принимается должностными лицами, перечисленными в ст.28.3 КоАП РФ в виде определения. Круг должностных лиц, уполномоченных на проведение административного расследования является исчерпывающим.

Такое решение принимается должностным лицом Роспотребнадзора, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях на основании ч.2 и ч.3 ст.22.3 и ч.4 ст.28.3 и приказа Роспотребнадзора от 01.06.2005 N421 Об утверждении перечня должностных лиц Роспотребнадзора и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий указанных должностных лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Оно должно состоять из реальных действий, направленных на получение сведений, в т.ч. путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей и т.п.

Отсутствие основания для проведения внеплановой проверки, предусмотренного Федеральным законом №294-ФЗ, не является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Основаниями для проведения должностными лицами Роспотребнадзора проверок, в соответствии с частью3 статьи9, частью2 статьи10 Федерального закона N294-ФЗ, являются:

1) ежегодные планы проверок

2) истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований

3) поступление обращений (заявлений), информации о фактах возникновения угрозы причинения либо о фактах причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде

4) обращения потребителей, права которых нарушены

5) приказ (распоряжение) руководителя Роспотребнадзора, изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

В то же время, исчерпывающий перечень таких обстоятельств установлен частью 1 ст.24.5 КоАП, в соответствии с которой производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

1) отсутствие события административного правонарушения

2) отсутствие состава административного правонарушения

3) действия лица в состоянии крайней необходимости

4) издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания

5) отмена закона, установившего административную ответственность

6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности

7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела

8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Как видно из вышеперечисленного, отсутствие основания для проведения внеплановой проверки, предусмотренного Федеральным законом № 294-ФЗ, не является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 ст. 24.5 КоАП РФ.

В связи с этим, возбуждение дела об административном правонарушении допускается во всех случаях, когда поступившие материалы сообщения, обращения содержат в себе достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, даже если при этом они не могут послужить основанием для внеплановой проверки (например, сообщения о нарушении прав потребителей, содержащиеся не в жалобах граждан, сообщения о нарушении санитарно-эпидемиологических требований, не содержащие сведений о причинении или об угрозе причинения вреда жизни и здоровью граждан). В таких случаях уполномоченное должностное лицо получает повод к возбуждению дела об административном правонарушении немедленно, при этом достаточность таких данных должна быть установлена самим должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях.

В случае если в ходе уже начатого административного расследования возникает необходимость установить обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении, к действиям должностных лиц, в производстве которых находится данное дело, нормы Федерального закона N294-ФЗ не применяются. Например, в ходе административного расследования в отношении продавца по факту продажи несоответствующей установленным требованиям продукции, в отношении изготовителя и (или) поставщика данной продукции также допускается осуществление процессуальных действий (например, по истребованию сведений, объяснений, отбору образцов продукции), при этом организовывать в отношении них проверки в порядке, установленном Федеральным законом N294-ФЗ, не требуется.

В соответствии с частью3 ст.28.1 КоАП дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, только при наличии двух факторов, а именно:

1. хотя бы одного из поводов, предусмотренных частью1 статьи28.1 КоАП, которыми являются:

а) непосредственное обнаружение уполномоченными должностными лицами достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения

б) поступившие из государственных правоохранительных и иных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения

в) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения

2. достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Очевидно, что критерий достаточности данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, относится только к случаю, когда поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение такого правонарушения. В случае получения иных поводов для возбуждения дела, а именно при поступлении соответствующих материалов, сообщений, заявлений, дело может быть возбуждено даже при отсутствии в поступивших материалах, сообщении, заявлении достаточных данных о событии правонарушения.

Например, достаточными данными о наличии события административных правонарушений, предусмотренных статьями 6.3-6.7, 6.14, или 8.2 КоАП РФ, являются сведения о самом факте нарушения конкретного требования действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, даже без указания на то, кем, когда или где такое нарушение совершено. Определение места и/или времени совершения нарушения, выяснение первичных сведений о лице, совершившем данное правонарушение, сбор и оценка доказательств наличия состава административного правонарушения и будут являться целями административного расследования.

В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о лице, в отношении которого возбуждается дело, пртокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (часть 2 ст. 28.5 КоАП РФ).

Критерий достаточности данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, может означать получение уполномоченным должностным лицом информации о возникновении события административного правонарушения, признаки которого определенны отдельной нормой КоАП, устанавливающей административную ответственность за совершение такого правонарушения.

Например, достаточными данными о наличии события административных правонарушений, предусмотренных статьями6.3-6.7, 6.14 или 8.2 КоАП, являются сведения о самом факте нарушения конкретного требования действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, даже без указания на то кем, когда или где такое нарушение совершено. Определение места и/или времени совершения нарушения, выяснение первичных сведений о лице, совершившем данное нарушение, сбор и оценка доказательств наличия состава административного правонарушения и будут являться целями административного расследования.

Необходимость в указанных целях проводить проверку в порядке, установленном Федеральным законом N294-ФЗ, КоАП не устанавливает.

Таким образом, основанием для проведения административного расследования являются сведения о факте совершения административного правонарушения, которые должны не только подтверждать факт наличия события административного правонарушения, Нои соответствовать критерию достаточности данных о событии такого правонарушения.

Порядок вынесения определения о возбуждении дела и проведении административного расследования.

Определение о возбуждении дела и проведении административного выносится немедленно (т.е. тотчас, сразу же) после выявления административного правонарушения (однако не стоит упускать из виду, что сам этот факт может быть установлен в результате проведения административного расследования).

В определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья настоящего Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.

Сведения в соответствии с ч.3 ст.28.7 в упомянутом определении указываются обязательно отсутствие хотя бы одного из них обесценивает определение.

При вынесении определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования соответствующее должностное лицо обязано:

1) разъяснить права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, лицам, в отношении которых оно вынесено, а также иным участникам производства по делу об административном правонарушении, о чем в определении делается соответствующая запись

2) направить его копию по почте, либо вручить в руки (в ходе личной встречи) под расписку лицу, в отношении которого данное определение вынесено, а также потерпевшему.

Место проведения административного расследования, его сроки.

Административное расследование проводится либо по месту совершения (например, по месту нарушения прав потребителей) административного правонарушения, либо по месту его выявления.

Срок административного расследования:

1) не может превышать календарного месяца (т.е. и нерабочие дни из подсчета не исключаются) с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Отсчет срока начинается со следующего после того, как вынесено соответствующее определение дня

2) в исключительных случаях может быть продлен на срок не более одного календарного месяца. При этом нужно учесть, что:

а) срок может быть продлен только по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело об административном правонарушении

б) до 12.07.09 этот срок вправе был продлить только вышестоящее должностное лицо (как непосредственно вышестоящее, так и должностное лицо еще более высокого уровня). После 12.07.09 срок вправе продлить руководитель (его заместитель) органа в производстве которого дело об административном правонарушении.

в) после вступления в силу (с 28.03.10г.) изменений, внесенных Законом №380 от 28.12.09г., указанные правила несколько уточнены. Установлено, что месячный срок проведения административного расследования может быть продлен только решением руководителя (либо его заместителя) органа в производстве которого находится дело об АП — но не более чем на 1 календарный месяц

Федеральным законом от 29.06.09г. №133-ФЗ О внесении изменений в ст.28.7 КоАП РФ, вступившим в силу с 12.07.09г., в данной статье были введены части 5.1 и 5.2. Они посвящены определению (именно таким актом оформляется решение о продлении срока) руководителя (его заместителя) о продлении срока административного расследования.

В определении о продлении срока проведения административного расследования указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, основания для продления срока проведения административного расследования, срок, до которого продлено проведение административного расследования.

Отсутствие хотя бы одного из этих сведений — обесценивает данное определение.

При этом, данное определение может содержать и иные сведения, которые отражают специфику данного конкретного случая: правила ч. 5.1 — этому не препятствуют.

Определение о продлении срока проведения административного расследования подписывается вынесшим его в соответствии с частью 5 статьи 28.7 КоАП РФ руководителем или его заместителем.

Определение о продлении срока проведения административного расследования, не позднее одних календарных суток (с момента вынесения) вручается (в виде копии) под расписку или высылается лицу в отношении которого административное расследование проводится, а также потерпевшему.

В соответствии с ч.6 ст.28.7 КоАП РФ после окончания административного расследования (и с учетом его результатов):

а) либо составляется протокол об административном правонарушении (в соответствии со ст.28.2).

При этом, протокол об административном правонарушении в случае назначения административного расследования по факту данного правонарушения составляется только после окончания расследования (часть6 статьи28.7 КоАП). Составление такого протокола в случае назначения административного расследования, но при отсутствии в материалах дела документов, подтверждающих осуществление экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, не допустимо.

б) либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Далее хотелось бы отметить, что в соответствии с ч.3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.1, 6.3, 6.4, 6.5, 6.6, 6.14, 8.2, 14.1, 14.2, 14.4 ч.2, частями 1 и2 ст. 14.6, частями 3 и 4 ст. 14.16, производство по которым осуществляется в форме административного расследования рассматриваются судьями районных судов. И как Вам всем известно судья не обязан привлекать административный орган в качестве стороны по делу и приглашать на рассмотрение дела об административном правонарушении. То есть мы будем лишены возможности доказывания факта совершения административного правонарушения в судебном заседании. И самое главное, что мы как административный орган в случае несогласия с решением суда лишены права обжалования данного решения, так как не являемся стороной по делу.

Также отметим, что раз административное расследование производится в соответствие с КоАП РФ предписания об устранении выявленных нарушений не выдаются. В соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

При проведении административного расследования копии определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, о назначении экспертизы должны быть вручены потерпевшему, соответственно о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток определение должно быть вручено под расписку, либо выслано, о назначении экспертизы до направления определения для исполнения, при этом потерпевший в соответствии с ч.4 ст. 26.4 КоАП РФ имеет право заявлять отвод эксперту, просить о привлечении в качестве эксперта указанных им лиц, ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта.

При осмотре принадлежащем юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, в соответствие с.ч.2 ст. 27.8 КоАП РФ, а также при изъятии вещей и документов, в соответствие с ч.1 ст. 27.10 КоП РФ обязательно присутствие двух понятых. В соответствии со ст. 25.7 КоАП РФ в качестве понятого может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо. Об участии понятых в производстве по делу об административном правонарушении делается запись в протоколе. Понятой вправе делать замечания по поводу совершаемых процессуальных действий. Замечания понятого подлежат занесению в протокол. То есть, сотрудники Роспотребнадзора, ФГУЗ Центр гигиены и эпидемиологии, любые работники проверяемого юридического лица или индивидуального предпринимателя не могут быть понятыми, так как являются лицами, заинтересованными в исходе дела.

Ситуации при которых возможно проведение административного расследования:

1. Поступление информации о нарушениии прав потребителей при заключении договоров оказания услуг (например по банкам), когда к обращению приложен договор, в котором сразу видно, что ущемляются права потребителя условиями договора.

2. Поступление информации о непрохождении личного медицинского осмотра сотрудниками какой-либо организации.

3. Поступление информации с других регионов о несоответствии продукции, выработанной производителем, расположенным на территории Республики Мордовия.

Схема. Алгоритм проведения административного расследования

1. Непосредственное обнаружение правонарушения или получение материалов, сообщения (заявления), которые могут являться поводом для возбуждения дела об

административном правонарушении

2. Установление данных, указывающих на наличие события административного

правонарушения

3. Соотнесение события административного правонарушения с областью законодательства, указанной в части1 ст.28.7 КоАП

4. Установление необходимости осуществления процессуальных действий, требующих значительных временных затрат

5. Вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования

6. Совершение процессуальных действий, требующих значительных временных затрат

7. Составление протокола об административном правонарушении либо вынесение постановления о прекращении производства по делу до передачи его на рассмотрение

Отличие административного расследования от проверки

Необходимо понимать, что между АР, проводимым в рамках КоАП РФ, и плановыми/внеплановыми проверками, проводимыми в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ)», имеются существенные отличия, хотя на первый взгляд они похожи.

Как во время проведения проверки, так и во время проведения АР должностными лицами органа надзора проводится некий комплекс процессуальных действий, результатом которых может стать производство по делу об административном правонарушении. Для проверяемой организации или ИП явной разницы между проводимыми действиями может не обнаруживаться, хотя это в корне различные направления деятельности органов надзора, оформляемые отличными друг от друга процессуальными документами.

Положения Федерального закона № 294-ФЗ не применяются к действиям должностных лиц государственных органов, связанным с проведением административного расследования. В случае назначения административного расследования, его проведение должно осуществляться исключительно в соответствии со статьей 28.7 КоАП РФ.

Подпишитесь на нас Подпишись на рассылку и получай первым самую свежую и актуальную информацию от Факультета Медицинского Права. Отправляя заявку, вы соглашаетесь с условиями обработки и использования персональных данных.

Проверки органов надзора

Понятие проверки, проводимой в рамках Федерального закона № 294-ФЗ закреплено этим же законом. Под проверкой в данном случае понимается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Таким образом, назначение такой проверки состоит в оценке соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) определенным требованиям. По итогам проверки составляется акт о ее проведении, а также должностное лицо органа надзора в случае обнаружения в ходе проверки достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения имеет право составить протокол об административном правонарушении, то есть возбудить дело. Административное расследование направлено на установление всех обстоятельств уже возбужденного дела об административном правонарушении.

Федеральным законом № 294-ФЗ установлена возможность проведения плановых и внеплановых проверок. При этом перечень оснований для их проведения четко определен и не может быть расширен по желанию должностных лиц органов контроля (надзора). Кроме того, законом установлена обязанность согласования плана проведения проверок (если речь идет о плановых проверках) и большинства внеплановых проверок (в том числе в случае возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан или непосредственное их причинение) с органами прокуратуры.

Вместе с тем, отсутствие основания для проведения внеплановой проверки, предусмотренного Федеральным законом № 294-ФЗ, не является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Должностное лицо органа надзора может принять решение о проведении административного расследования, которое принимается одновременно с решением о возбуждении дела об административном правонарушении. Особенности принятия такого решения и процедура АР будет подробно описана в следующих разделах настоящей статьи.

Решение о проведении административного расследования

Решение о проведении АР принимается одновременно с решением о возбуждении дела об административном правонарушении (п. 4 ч. 4 ст. 28.1 и ч. 2 ст. 28.7 КоАП), которое оформляется соответствующим определением, отвечающим требованиям ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ.

Поводы к возбуждению дела об административном правонарушении указаны в статье 28.1 КоАП РФ и могут быть в частности:

  • Непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
  • Поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
  • Сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 настоящего Кодекса);

В связи с этим возбуждение дела об административном правонарушении допускается во всех случаях, когда поступившие материалы сообщения, обращения содержат в себе достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, даже если при этом они не могут послужить основанием для внеплановой проверки (например, сообщения о нарушении прав потребителей, содержащиеся не в жалобах граждан). В таких случаях уполномоченное должностное лицо получает повод к возбуждению дела об административном правонарушении немедленно, при этом достаточность таких данных должна быть установлена самим должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях.

Определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования

В определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования указываются:

  • Дата и место составления определения,
  • Должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение,
  • Повод для возбуждения дела об административном правонарушении,
  • Данные, указывающие на наличие события административного правонарушения,
  • Статья КоАП РФ либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.

При вынесении данного процессуального документа физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также иным участникам производства по делу об административном правонарушении разъясняются их права и обязанности, о чем делается запись в определении.

Копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено.

Процедура проведения административного расследования

Процедура проведения административного расследования КоАП РФ не регламентирована. Кодексом лишь указано то, что административное расследование проводится либо по месту совершения, либо по месту выявления административного правонарушения.

Представляется, что действия лица, проводящего АР, зависят от конкретного административного правонарушения и могут предусматривать осуществление следующих мероприятий:

  • Получение объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаний потерпевшего и свидетелей (ст. 26.3 КоАП РФ), если получить данные объяснения или показания при составлении протокола невозможно;
  • Назначение экспертизы (ст. 26.4 КоАП РФ);
  • Отбор проб и образцов, необходимых для проведения экспертизы (ст. 26.5 КоАП РФ);
  • Получение показаний специальных технических средств (ст. 26.8 КоАП РФ);
  • Направление различных запросов и поручений (ст. 26.9 КоАП РФ);
  • Истребование сведений (ст. 26.10 КоАП РФ);
  • Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (в присутствии двух понятых!) (ст.27.8 КоАП РФ).

КоАП РФ Статья 28.7. Административное расследование
 

1. В случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе, законодательства об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах, страхового законодательства, законодательства о защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности, законодательства о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, законодательства Российской Федерации о противодействии терроризму (в части административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.27.1 настоящего Кодекса), законодательства о противодействии экстремистской деятельности (в части административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3.1 настоящего Кодекса), законодательства о противодействии коррупции, трудового законодательства, законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, законодательства о физической культуре и спорте в части, касающейся предотвращения допинга в спорте и борьбы с ним, нарушения требований к положениям (регламентам) об официальных спортивных соревнованиях, законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр в части, касающейся нарушения требований к организаторам азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах при заключении пари на официальные спортивные соревнования и проведении иных азартных игр, миграционного законодательства, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства о защите прав потребителей, о техническом регулировании, об аккредитации в национальной системе аккредитации, об организации и о проведении азартных игр, об охране здоровья граждан, об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, в области бюджетного законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, законодательства в области налогов и сборов, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарии, карантина растений, общественной нравственности, таможенного дела, экспортного контроля, государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, в области охраны окружающей среды и природопользования, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, промышленной безопасности, о безопасности гидротехнических сооружений, в области использования атомной энергии, об электроэнергетике, о теплоснабжении, о водоснабжении и водоотведении, о газоснабжении, о градостроительной деятельности, в области дорожного движения и на транспорте, несостоятельности (банкротства), законодательства Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа, о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, о применении контрольно-кассовой техники, а также после выявления административного правонарушения против порядка управления (в части непредоставления или неполного предоставления демонстратором фильма, осуществляющим платный показ фильма в кинозале, информации в единую федеральную автоматизированную информационную систему сведений о показах фильмов в кинозалах либо предоставления заведомо недостоверной информации), в области охраны собственности (в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.5 настоящего Кодекса) осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, а также в случаях совершения административных правонарушений, предусмотренных статьями 6.1.1, 7.27 настоящего Кодекса, проводится административное расследование.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *