Администрирование доходов бюджета

Векторы и методы развития института администрирования доходов бюджета в Российской Федерации

Векторы и методы развития института администрирования доходов бюджета в Российской Федерации

Цель статьи заключается в проведении анализа действующего законодательства в части администрирования доходов, рассмотрении полномочия главных администраторов (администраторов) доходов бюджета, а также выявлении актуальные проблемы администрирования.

Администрирование бюджетных доходов — контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты доходов в бюджеты бюджетной системы; начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачёте) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним.

Институт администрирования доходов является процессом, регулирующим и контролирующим объемы поступлений в бюджеты. В бюджетном законодательстве Российской Федерации — это самый молодой институт, в отличие от института распорядителей или получателей средств бюджетов. Он появился лишь во второй половине первого десятилетия двадцать первого века и до настоящего времени находится в стали формирования, так как еще не приобрел окончательных контуров. В конечном счете, администрирование доходов можно рассматривать как один из методовуправления рисками потери доходов бюджетной системы. Эта проблематика достаточно подробно освещалась Гребенниковой В.А. в работах прошлых лет .

Администратор доходов бюджета — новый субъект бюджетного права, появление которого, как и всего института администрирования доходов бюджета, явилось закономерным результатом бюджетной реформы, проводимой в Российской Федерации и нацеленной на ответственное и эффективное управление общественными финансами.

Можно выделить три основных этапа становления и развития института администрирования доходов бюджета в Российской Федерации (таблица 1).

Таким образом, был узаконен новый институт бюджетного права — институт администрирования доходов бюджета, ответственный за своевременное и полное обеспечение финансовыми ресурсами государства.

Таблица 1

Этапы становления и развития института администрирования доходов бюджета в Российской Федерации

Период

Законодательная база

2004 г.

Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг. (одобрена Постановлением Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов” от 22 мая 2004 г. №2492)

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации» №174-ФЗ

Цель «Концепции» — переориентация бюджетного процесса с «управления бюджетными затратами» на «управление результатами». Соответственно потребовалась реструктуризация бюджетной классификации РФ и интегрируемого с ней бюджетного учета. Была реализована задача применения института администрирования ко всем операциям, проводимым органами государственной власти в рамках исполнения бюджетов РФ.

2005 — 2006 гг.

Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 год»

Впервые в бюджетное законодательство было введено и закреплено в Бюджетном кодексе РФ понятие «администратор доходов бюджета». Каждый доходный источник бюджетов был четко закреплен за определенным ведомством, и процесс поступления платежей в бюджеты стал прозрачным от момента заполнения платежного документа до момента поступления в бюджет.

2007 г. по настоящее время

Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26 апреля 2007 г. №63-ФЗ5

Введены новые понятия — «главный администратор доходов бюджета» и «администратор доходов бюджета», определены и разграничены их функции.

Администраторами поступлений в федеральный бюджет являются, например, Федеральное агентство по недропользованию, Министерство финансов РФ, Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральная налоговая служба, Министерство внутренних дел РФ и др.

В настоящее время главными администраторами доходов федерального бюджета Российской Федерации являются 89 ведомств, министерств, служб, агентств, а также Центральный банк РФ, Генеральная прокуратура РФ, Пенсионный фонд РФ, территориальные фонды обязательного медицинского страхования и др.

В нормативно-правовом отношении в понятии «администратор доходов бюджета» объединены как налоговые органы Федеральной налоговой службы, так и органы исполнительной власти принципиально иного функционального назначения, но которым также вменена функция администрирования бюджетных доходов. Таким образом, администрирование доходов в бюджет происходит только в рамках компетенции определенного органа или ведомства. В данной связи предлагается изложить определение администратора доходов бюджета в следующей редакции: это представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы местной администрации, органы управлениягосударственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетные учреждения, осуществляющие в рамках своей компетенции организацию оптимальной системы сбора доходов и представление финансовым органам информации, необходимой для составления последними проектов бюджетов по доходам на краткосрочную (очередной финансовый год) и долгосрочную (плановый период) перспективу.

Место главных администраторов доходов в бюджетном процессе определяется их ответственностью за организацию системы сбора доходов и представление финансовым органам информации, необходимой для составления проектов бюджетов по доходам на краткосрочную и долгосрочную перспективу.

Значительный интерес представляет анализ доходов федерального бюджета в разрезе главных администраторов доходов (таблица 2).

Таблица 2

Структурно-динамический анализ объема поступлений по доходам федерального бюджета РФ по главным администраторам доходов в 2010-2013 гг.

Главные администраторы доходов

Сумма, млрд руб.

Удельный вес, %

2010 г.

2011 г.

2012 г.

2013 г.

2010 г.

2011 г.

2012 г.

2013 г.

Доходы федерального бюджета, всего из них:

8305,4

11367,7

12855,5

13019,9

ФТС России

4582,2

6745,0

7231,7

7243,7

55,2

59,3

56,3

55,6

ФНС России

3207,3

4481,0

5166,4

5368,3

38,6

39,4

40,2

41,2

Федеральная служба регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)

29,1

32,4

32,5

28,1

0,3

0,3

0,3

0,2

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество)

72,0

108,9

230,6

147,5

0,9

1,8

1,1

Анализ исполнения доходов федерального бюджета за 2010 и 2013 гг. свидетельствует, что более 90% доходов федерального бюджета администрируется ФНС России и ФТС России. При этом доля доходов, администрируемых ФНС России ежегодно возрастает: с 38,6% в 2010 г. до 41,2% в 2013 г.

Отмечается положительная динамика поступлений в федеральный бюджет доходов, администрируемых ФНС России, ФТС России, что свидетельствует о реализации указанными федеральными органами исполнительной власти положений, содержащихся в пункте 56 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, в части недопущения сокращения доходных статей бюджета.

В целях повышения эффективности расходов федерального бюджета и качества управления средствами федерального бюджета, обеспечения оптимальных результатов финансовой политики государства, уровней экономического развития и финансового суверенитета страны Министерство финансов Российской Федерации осуществляет мониторинг качества финансового менеджмента, по результатам которого формируется рейтинг главных администраторов средств федерального бюджета на основе 8 показателей оценки качества финансового менеджмента , в том числе и в части исполнения бюджета по доходам. Основными оценочными показателями исполнения бюджета по доходам являются:

1. Отклонение от прогноза поступлений доходов на текущий финансовый год. При этом негативно расценивается как недовыполнение плана формирования доходов, так и его значительное перевыполнение. Целевым ориентиром для ГАДБ является значение показателя не превосходящее 15%.

2. Эффективность управления дебиторской задолженностью по расчетам с дебиторами по доходам. Негативным считается факт накопления значительного объема дебиторской задолженности по расчетам с дебиторами по доходам по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным, по отношению к кассовому исполнению по доходам в отчетном финансовом году. Целевым ориентиром для ГАДБ является значение показателя, равное 0%.

3. Качество правовой базы ГАДБ оценивается по наличию правовых актов ГАДБ, закрепляющих: доходные источники федерального бюджета за подведомственными АДБ, определение порядка заполнения (составления) первичных документов для целей ведения бюджетного учета по методу начисления; методику расчета прогнозных значений доходов бюджета и др.

4. Доля невыясненных поступлений, зачисленных в федеральный бюджет и возвратов (возмещений) из федерального бюджета излишне уплаченных (взысканных) сумм. Показатель отражает качество администрирования доходов бюджета, а также риск неисполнения доходов бюджета, закрепленных за ГАДБ.

5. Наличие системы электронного документооборота с органами федерального казначейства. Рассчитывается как доля АДБ, имеющих электронный документооборот с органами федерального казначейства. Целевой ориентир дл ГАДБ — 100%.

Результаты мониторинга качества финансового менеджмента среди лучших и худших ГАДБ за 9 мес. 2014 г. приведены в таблице 3.

Таблица 3

Оценка качества финансового менеджмента, осуществляемого отдельными главными администраторами бюджетных средств в части исполнения федерального бюджета по доходам за 9 мес. 2014 г., баллы

Главный администратор доходов бюджета

Сумма баллов

Топ 10

1. Счетная палата Российской Федерации

100,0

2. Государственная корпорация «Росатом»

100,0

3. Федеральное казначейство

99,6

4. Федеральная таможенная служба

99,5

5. Федеральное агентство по недропользованию

99,4

6. Генеральная прокуратура Российской Федерации

98,5

7. Федеральная налоговая служба

98,4

8. Федеральная миграционная служба

97,5

9. Федеральная служба регистрации, кадастра и картографии

97,3

10. Федеральное агентство связи

96,9

ГАДБ с худшими показателями финансового менеджмента

1. Министерство природных ресурсов и экологии

14,9

2. Федеральное агентство по туризму

19,6

3. Министерство спорта, туризма и молодежной политики

20,0

4. Федеральное медико-биологическое агентство

29,0

5. Федеральное дорожное агентство

31,2

Сопоставление данных таблиц 2 и 3 позволяет констатировать, что высокое качество финансового менеджмента ГАБД непосредственно влияет на объем поступлений доходов в федеральный бюджет. Так, в ТОП-10 попали Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба.

Резервом улучшения качества финансового менеджмента в части исполнения бюджета по доходам является дальнейшее совершенствование налогового администрирования.

Одним из приоритетных направлений работы налоговых органов остается контрольная работа, т.к. налоговый контроль — основной функциональный элемент налогового администрировании.

Сегодня налоговое законодательство РФ является одним из самых либеральных в мире. В результате законодательных изменений полномочия налоговых органов были серьезно ограничены. Например, установлены жесткие сроки взыскания задолженности, увеличивающие риски потери права на бесспорное взыскание, а при неоднозначной трактовке налогового законодательства судами, как правило, принимается позиция налогоплательщика. правовой администрирование доход бюджет

Таким образом, процесс налогового администрирования усложнился, и к налоговым органам предъявляются повышенные требования. Несмотря на резкое замедление макроэкономических показателей, Федеральная налоговая служба в 2013 г. обеспечила рост налоговых поступлений и выполнила показатели, предусмотренные законом о федеральном бюджете.

Принятый ФНС России риск-ориентированный подход к проведению проверок, а также усиление аналитической составляющей в контрольной работе повысили эффективность налоговых проверок.

Об эффективности налогового контроля в результате применения современных аналитических инструментов, позволяющих обеспечить выявление сокрытой налоговой базы и соблюдение законных прав и интересов налогоплательщиков свидетельствуют достигнутые в 2013 г. показатели (таблица 4).

Таблица 4

Результаты контрольной работы ФНС России в 2012-2013 гг.

Показатель

2012 г.

2013 г.

Темп прироста, %

Количество выездных налоговых проверок

хх

хх

-28,9

Эффективность одной выездной налоговой проверки, млн р.

5,6

7,1

26,4

Количество камеральных налоговых проверок

хх

хх

-3,8

Эффективность одной камеральной налоговой проверки, тыс. р.

1,56

1,62

3,8

Поступление в бюджет дополнительно начисленных по результатам выездных и камеральных налоговых проверок платежей, млрд р.

144,7

171,8

18,7

Суммы уменьшенных платежей (с учетом восстановленных) по решениям судебных органов, млрд. р.

85,9

78,1

9,1

При снижении в 2013 г. количества выездных налоговых проверок на 28,9%, эффективность одной выездной проверки выросла на 26,4% и составила 7,1 млн. руб. Удельный вес результативных выездных налоговых проверок достиг почти стопроцентного уровня — 98,9%.

При снижении в 2013 г. количества камеральных проверок на 3,8% сумма доначисленных платежей снизилась по сравнению с 2012 г. на 0,1%. При этом эффективность одной камеральной проверки возросла на 3,8% и составила 1,62 тыс. руб.

Из общей суммы доначисленных платежей по результатам выездных и камеральных налоговых проверок основные доначисления произведены по налогу на добавленную стоимость — 141,3 млрд. р. (42%), налогу на прибыль организаций — 93,4 млрд. руб. (28%), акцизам — 43,5 млрд. руб. (13%), налогу на доходы физических лиц — 34,1 млрд. руб. (10%), имущественным налогам — 13,0 млрд. руб. (4%).

По результатам выездных и камеральных налоговых проверок в бюджет поступило (взыскано) дополнительно начисленных платежей на сумму 171,8 млрд. руб., что на 18,7%, или на 27,1 млрд. руб. больше, чем в 2012 г.

Уровень взыскания налоговых платежей по результатам выездных и камеральных налоговых проверок, решения по которым вступили в силу, составил 55,3%, что на 13,3 п.п. выше, чем в 2012 г., что свидетельствует о повышении качества проведения контрольных мероприятий, сборе достаточной доказательственной базы по выявляемым правонарушениям.

Сумма убытка, уменьшенного налогоплательщиками в результате аналитической работы налоговых органов составила 250 млрд. руб., что на 32 млрд руб. больше, чем в 2012 г.

Темпы прироста сумм отказа в возмещении НДС после рассмотрения решений инспекций вышестоящими налоговыми органами и арбитражными судами выросли с 13,9% в 2012 г. до 53,6% в 2013 г. (69,7 млрд. руб.).

О положительных тенденциях в контрольной работе в отчетном периоде свидетельствует и сокращение суммы уменьшенных платежей (из доначисленных по налоговым проверкам) по решениям судебных органов.

Так, в 2013 г. сумма уменьшенных платежей (с учетом восстановленных) по решениям судебных органов составила 78,1 млрд. руб., снизившись по сравнению с 2012 г. на 7,8 млрд. руб., или на 9,1%. Это свидетельствует о тщательном сборе доказательной базы, улучшении качества подготовки и проведения контрольных мероприятий.

С 1 января 2012 г. вступил в силу раздел V1 Кодекса, которым установлены принципы определения цен для целей налогообложения в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами.

Положения указанного раздела направлены на предотвращение вывода налоговой базы за пределы Российской Федерации, обеспечение справедливого и экономически обоснованного распределения налоговой базы между субъектами Российской Федерации, а также на исключение возможностей получения необоснованной налоговой выгоды в результате манипулирования ценами в сделках между налогоплательщиками, применяющими различные режимы налогообложения внутри страны.

Необходимость этих нововведений, как и в иных государствах, осуществляющих налоговый контроль в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами, обусловлена растущей глобализацией бизнеса, возможностью по-разному структурировать сложные сделки, используя нематериальные активы и финансовые инструменты в различных юрисдикциях.

При введении новых правил особое внимание уделялось необходимости снижения избыточных административных процедур и издержек налогоплательщиков при проведении мероприятий налогового контроля. В указанных целях разделом V1 Кодекса предусмотрена возможность заключения соглашения о ценообразовании для целей налогообложения между налогоплательщиком и ФНС России. Заключение соглашений позволяет налогоплательщику снизить риск потенциального доначисления налогов и планировать свои налоговые обязательства, а также предполагает прозрачность заключаемых сделок и высокую степень открытости налогоплательщика для налогового органа.

В условиях замедления роста основных экономических показателей с целью обеспечения своевременного и полного поступления налоговых платежей в бюджетную систему Российской Федерации Налоговая служба продолжает совершенствовать риск-ориентированный подход в организации контрольной работы, создавая комфортные условия для исполнения добросовестными налогоплательщиками своих обязательств перед бюджетом. С 2015 г. вводятся два новых институтов налогового контроля :

1) Так, Федеральным законом от 04.11.2014 №348-ФЗ вводится налоговый мониторинг, в основе которого лежит использование передового международного опыта. Налоговый мониторинг построен на качественно новом уровне взаимодействия с налогоплательщиками. Теперь налоговые органы, получая доступ к учетным системам налогоплательщика, будут проверять не отдельные операции налогоплательщиков, а модель построения системы внутреннего контроля компании. В этом случае деятельность налогоплательщика становится прозрачной и понятной. Результатом такого взаимодействия станет постепенное формирование эталонных систем организации внутреннего учета, которые будут использоваться при налоговом контроле других компаний.

Вступает в силу Федеральный закон от 24.11.2014 №376-ФЗ, касающийся налогообложения прибыли контролируемых иностранных компаний. Основными целями закона являются создание действенного механизма пресечения использования низконалоговых юрисдикций для создания необоснованных преференций и получения необоснованной налоговой выгоды, а также совершенствование норм законодательства о налогах и сборах в части налогообложения и контроля иностранных организаций.

Новая концепция налогового контроля позволит качественно улучшить налоговое администрирование. Совершенствование взаимодействия контрольного и правовых блоков, формирование единой системы построения доказательств в целом будут способствовать достижению конечного результата — обеспечению соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства.

Значительны резервы и в области администрирования неналоговых доходов федерального бюджета. Они нашли отражение в Отчете о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ наличия и состояния нормативной методической базы формирования неналоговых доходов федерального бюджета, а также сложившейся практики подготовки прогноза доходов» .

Так, в результате проведения этого экспертно-аналитического мероприятия установлено:

1. Нормативное регулирование неналоговых доходов осуществляется Бюджетным кодексом, федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, а также международными соглашениями, принятыми, в том числе, и до 1992 г. В связи с тем, что они принимались в разное время в них в полном объеме не определены существенные нормы (элементы) формирования неналоговых платежей (основания возникновения, принципы определения размера и ставки платежа, периодичность изменения ставки с учетом экономической целесообразности и уровня инфляции, контроль администраторов за уплатой неналогового дохода, ответственность за неуплату).

2. Бюджетный кодекс (статья 53 «Полномочия Российской Федерации по формированию доходов бюджетов») регламентирует полномочия Российской Федерации только в налоговой сфере и не дает никаких полномочий по неналоговым доходам. В Положении о Минфине России также не установлены его полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере неналоговых доходов и их мобилизации в бюджетную систему страны.

3. В настоящее время в законодательных и иных нормативных правовых актах нет требования о представлении главными администраторами доходов прогнозов по неналоговым доходам на очередной финансовый год и плановый период, рассчитанных по соответствующим методикам. Как результат, по отдельным видам доходов в Минфин России представляются администраторами прогнозы, рассчитанные по устаревшим методикам или без применения методик, на основе фактически поступивших доходов в предыдущие годы. А около 10% из них в 2012-2013 гг. вообще не представляли прогнозы поступлений неналоговых доходов по закрепленным за ними источникам. В последние годы прогнозы поступлений в части неналоговых доходов федерального бюджета в ходе его исполнения пересматривались в сторону увеличения.

4. Ставки неналоговых платежей своевременно не пересматриваются, в этом вопросе нет единого подхода как в связи с инфляцией, так и в связи с изменением условий работы хозяйствующих субъектов. В итоге бюджет не только не получает необходимые доходы, но, как произошло с отчислениями операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания, субсидирует их из общих доходов. Расходы федерального бюджета на возмещение операторам универсального обслуживания убытков в 2011 г. превысили доходы отчислений операторов связи в 1,5 раза, в 2012 г. — на 245,0 млн. руб., в 2013 г — на 841,8 млн. руб.

5. Целый ряд неналоговых платежей по своей экономической природе сходен с государственной пошлиной или налогами. В целях более высокого уровня администрирования и усиления ответственности администраторов за их формирование и взимание представляется целесообразным проработать вопрос о внесении отдельных неналоговых платежей в соответствующие главы Налогового кодекса Российской Федерации, что, по мнению аудиторов Счетной палаты Российской Федерации, может привести к увеличению поступлений неналоговых доходов в федеральный бюджет. К ним можно отнести большинство сборов за оказание платных услуг (работ) и компенсации затрат государства, утилизационный сбор, плату пользователей радиочастотным спектром и за использование лесных ресурсов.

Таким образом, правовые нормы, регулирующие неналоговые доходы, не систематизированы и содержатся не только в федеральных законах, но и в различных нормативных актах как Правительства Российской Федерации, так и федеральных органов исполнительной власти. Это приводит к существенным трудностям как в части определения порядка формирования и прогнозирования неналоговых доходов, так и в части их администрирования.

Литература

1. Гребенникова В.А., Степанова Е.А. Совершенствование взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами РФ (муниципальными образованиями) в целях снижения рисков для доходов территориальных бюджетов // Финансы и кредит. 2010. №46 (430). С. 30-34.

2. Управление бюджетными рисками: миф или реальность? // Терра Економика. 2010. Т 8. №3-2. С. 118-125.

3. Приказ Минфина России от 13 апреля 2009 г. Ш4н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета» (в ред. Приказов Минфина России от 17.08.2010 Ш2н, от 29.12.2010 Ш92н, от 19.10.2011 Ш34н, от 30.08.2012 Ш20н).

4. ДРОНД «Отчет о результатах выполнения плана деятельности ФНС России в 2013 году»

5. Новая концепция налогового контроля создаст благоприятные условия для добросовестных налогоплательщиков. /5080175/ Дата публикации 09.12.2014

Штогрин С.И. Бюллетень Счетной Палаты РФ №6 (198) 2014 г. С. 62-84.

Главный администратор доходов бюджета и его полномочия

Главный администратор доходов бюджета – это определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и являющиеся администраторами доходов бюджета.

Администратор доходов бюджета – это орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ.

Главный администратор доходов имеет следующие функции:

  1. формирует перечень подведомственных ему администраторов;
  2. представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и проекта бюджета;
  3. представляет сведения для составления и ведения кассового плана;
  4. формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора;
  5. осуществляет иные бюджетные полномочия.

Администратор доходов наделен нижеперечисленными полномочиями:

  1. осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;
  2. осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;
  3. принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата;
  4. принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;
  5. в случае и порядке, установленных главным администратором доходов формирует и представляет ему сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов;
  6. осуществляет иные бюджетные полномочия.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *