Инициативная группа депутатов выступила с законодательной инициативой

ЮРИСПРУДЕНЦИЯ

Антонова О. А. Законодательная инициатива граждан как форма участия в управлении делами общества и государства // Вестник Прикамского социального института. 2018. № 2 (80). С. 6-13.

УДК 342.7

О. А. Антонова

Белорусский государственный экономический университет, Минск, Беларусь

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА ГРАЖДАН КАК ФОРМА УЧАСТИЯ В УПРАВЛЕНИИ ДЕЛАМИ ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА

Антонова Ольга Александровна — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин.

E-mail: volha2002@yandex. by

На основании анализа действующего законодательства Республики Беларусь и некоторых зарубежных стран определены стадии реализации гражданами права законодательной инициативы, выделены проблемы легального закрепления обеспечения инициативной группой требований к проектам законов, процедуре сбора подписей, проведения агитации. Исследуются мнения белорусских и зарубежных ученых по вопросу сущности и порядка реализации права законодательной инициативы граждан. Сформулированы предложения по внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты Республики Беларусь.

Ключевые слова: законодательная инициатива, законопроект, инициативная группа, регистрация, заключение.

О. А. Antonova

Belarus State Economic University, Minsk, Belarus

THE LEGISLATIVE INITIATIVE OF CITIZENS AS A FORM OF PARTICIPATION IN THE MANAGEMENT OF SOCIETY

AND THE STATE

E-mail: volha2002@yandex. by

Key words: legislative initiative, draft law, initiative group, registration, conclusion.

© Антонова О. А., 2018

Законодательную инициативу граждан можно рассматривать в нескольких значениях. В юридической литературе отсутствует единое мнение в отношении того, является народная инициатива формой или институтом прямой (непосредственной) демократии. В статье 37 Конституции Республики Беларусь1 содержится примерный перечень «способов» прямого народовластия: выборы, референдум, отзыв депутатов, обсуждения, в том числе в виде республиканских и местных собраний, и др. В статье 3 Конституции Российской Федерации в качестве высшего непосредственного выражения власти народа закреплены референдум и свободные выборы.

С. С. Важнов, выделяя модели правотворческой инициативы граждан, относит законодательную инициативу к смешанному институту прямой и представительной демократии. При этом автор полагает, что «ведущая роль здесь принадлежит представительным органам государственной власти, а не корпусу избирателей. При поддержке инициативы определенным числом избирателей она вносится в представительный орган государственной власти. Процедура ее рассмотрения этим органом практически не отличается от рассмотрения законодательных инициатив иных субъектов правотворческой деятельности» . Г. Н. Чеботарев, К. А. Иванова считают, что гражданская законодательная инициатива является формой непосредственной демократии. Однако большинство ученых определяют такую инициативу как институт прямой демократии.

Исходя из анализа практики реализации законодательной инициативы, эволюции правового регулирования, полагаем, что народную правотворческую инициативу граждан в Республике Беларусь можно рассматривать как институт демократии. Для того чтобы отнести тот или иной способ реализации государственной власти к форме, необходимо выделять значительный этап в истории его правового обеспечения, а также востребованности его у самого субъекта государственной власти — народа. Применительно к институту законодательной инициативы в Республике Беларусь практически отсутствуют законопроекты, вносимые в Палату представителей Национального собрания, где субъектом внесения выступали бы граждане. Кроме того, считаем, что законодательная инициатива граждан может рассматриваться как институт прямой демократии, а не смешанный институт непосредственной и представительной демократии. Правотворческая инициатива граждан заканчивается внесением в представительный орган законопроекта. Согласно ст. 2 Закона Республики Беларусь «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь»3 право законодательной инициативы граждан означает гарантированное Конституцией Республики Беларусь право вносить в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проекты законов, подлежащие обязательному рассмотрению Палатой представителей в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

С оговорками, касающимися особенностей государственно-территориального устройства России и Беларуси, полагаем возможным согласиться с мнением В. В. Хавсакова, который считает, что непосредственную демократию следует рассматривать как «сферу публично-властных отношений, в рамках которой многонациональный народ Российской Федерации в целом (как носитель суверенитета и единственный источник власти) либо его часть, органи-

1 Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.). Минск: Амалфея, 2005. 48 с.

зованная как самостоятельный коллектив (многонациональный народ субъекта РФ, население муниципального образования) на основе инициативы и самостоятельности, всеобщего участия и прямого волеизъявления каждого, непосредственно осуществляет свою власть по обсуждению, выработке, принятию и контролю за реализацией решений по вопросам государственной и общественной жизни» .

Как способ правовой защиты прав граждан рассматривает правотворческую инициативу Е. А. Огнева.

Кроме того, законодательный процесс представляет собой совокупность последовательно сменяющих друг друга действий, поэтому законодательная инициатива рассматривается как обязательная стадия правотворческого процесса. Однако, по нашему мнению, в силу самостоятельности рассматриваемого института прямой демократии законодательная инициатива граждан может быть представлена с точки зрения системы последовательных действий и принимаемых решений, которые осуществляются (принимаются) определенными субъектами для решения специфических задач. В этой связи можно выделить подготовительную стадию или стадию возбуждения процедуры законодательной инициативы, которая заканчивается регистрацией инициативной группы по сбору подписей.

Согласно ч. 1 ст. 99 Конституции Республики Беларусь право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек и реализуется в Палате представителей. В развитие этого положения в нашей стране 26 ноября 2003 г. принят Закон «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь». При этом по предмету право законодательной инициативы граждан можно разделить:

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

1) на общее право (внесение законопроекта возможно по неопределенному кругу вопросов). Однако в таком виде право законодательной инициативы граждан закрепляется достаточно редко, т. к., несмотря на наличие соответствующих статей в законодательстве, законы могут предусматривать изъятия, закрепляя исключительные полномочия иных субъектов законодательной инициативы на внесение законопроектов по некоторым вопросам. Например, согласно ст. 5 Закона «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь» право законодательной инициативы реализуется гражданами посредством внесения в Палату представителей проектов законов: а) о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь, б) о толковании Конституции Республики Беларусь; в) о внесении изменений или дополнений в законы Республики Беларусь, г ) о признании утратившими силу законов Республики Беларусь; д) о толковании законов Республики Беларусь; е) иных проектов законов Республики Беларусь1. Тем не менее такая формулировка не является корректной. В соответствии с Бюджетным кодексом Республики Беларусь2 составление проекта республиканского бюджета осуществляется Правительством, а в силу ст. 95 только Президент Республики Беларусь вносит проект закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год в Палату представителей;

2) специальное право (внесение законопроектов по определенному кругу вопросов, чаще всего остаточной компетенции, т. е. путем исключения возможности инициировать проекты по каким-либо вопросам). Например, граждане не могут вносить проекты законов

0 делегировании Президенту законодательных полномочий, а также проект закона «О бюджете» и об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета;

1 О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь…

3) исключительное право (внесение законопроектов только по определенным вопросам и только гражданами).

По статистическим данным в Республике Беларусь ни один принятый закон не был инициирован гражданами (основным субъектом выступает Совет Министров и Президент Республики Беларусь). Подобное положение можно объяснить как сложностью процедуры внесения законопроекта гражданами, так и низкой активностью гражданских институтов в политических процессах. Даже в учебной юридической литературе отмечается, что народная законодательная инициатива является редко применяемым и малоэффективным институтом. Тем не менее трудно не согласиться, что такая инициатива «позволяет выявить реальные общественные потребности в правовом урегулировании тех или иных отношений, учесть интересы конкретных граждан, формировать их правовую активность» .

Следует отметить, что в странах Европы в определенных случаях граждане также имеют право законодательной инициативы, причем, по заключению Венецианской комиссии , подобная форма демократии имеет тенденцию к развитию на конституционном уровне. Гражданская законодательная инициатива предусмотрена в Албании, Андорре, Австрии, Швейцарии, Грузии, Венгрии, Италии, Латвии, Лихтенштейне, Литве, Польше, Португалии, Румынии, Словении, Испании, Македонии. При этом практически все конституции указанных стран закрепляют это право за гражданами государства, обладающими активным избирательным правом. Например, конституции Литвы, Австрии упоминают граждан Литовской Республики и граждан Австрийской Республики, «имеющих право голоса». В статье 118 Конституции Польши упоминаются «граждане, имеющие право голосовать на выборах в Сейм (парламент)», в конституциях Албании (ст. 81) и Грузии (ст. 67) используется слово «избиратели», так же как в конституциях Италии (ст. 71) и Венгрии (ст. 28^) . В части 2 ст. 58 Конституции Княжества Андорра содержится термин «национальный избирательный корпус»: «Предложения законов могут быть представлены в Генеральный совет совместно тремя общинами или одной десятой национального избирательного корпуса»1.

Согласно ст. 64 Конституции Княжества Лихтенштейн законодательная инициатива принадлежит «гражданам, обладающим избирательным правом». При этом «если не менее 1 000 граждан, обладающих избирательным правом, чьи подписи и избирательные права засвидетельствованы в письменной форме главой местного органа самоуправления по месту их жительства, или не менее чем три общины путем резолюций одинаковой формы, вынесенных собраниями каждой общины, предъявляют требование об издании, изменении или отмене какого-либо закона, то такое требование передается на рассмотрение ближайшей следующей сессии Ландтага»2.

Исключением является Конституция Испании, в которой отсутствует четкость в определении данного вопроса: «Органический закон определит формы и условия осуществления народной инициативы по представлению законодательных предложений. В любом случае требуется не менее пятисот тысяч удостоверенных подписей»3.

Минимальное число граждан для законодательной инициативы варьируется: 1 тыс. граждан — в Лихтенштейне, 5 тыс. граждан — в Словении, 10 тыс. избирателей — в Македо-

нии, 20 тыс. избирателей — в Албании, 30 тыс. — в Грузии, 50 тыс. граждан — в Литве, Италии, Венгрии, 100 тыс. — в Польше, Румынии, 500 тыс. — в Испания, десятая часть избирателей — в Латвии и Андорре. Интересным представляется положение Конституции Португалии, в которой указывается, что законодательная инициатива принадлежит, согласно предписаниям закона, группам граждан, обладающих избирательными правами1.

В Республике Беларусь применительно к проектам внесения изменений и дополнений в Конституцию инициатива может исходить от не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом, в остальных случаях — от не менее 50 тыс. граждан. Следует отметить, что право законодательной инициативы имеют граждане, которые обладают активным избирательным правом. При этом фактически имеет значение место проживания граждан Республики Беларусь, хотя прямого указания на отмеченное обстоятельство нет. В соответствии со ст. 15 Закона «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь» в подписной лист должны быть включены подписи граждан, проживающих только в одном городе, поселке, сельсовете, а в городах с районным делением — в одном районе города. В подписном листе указываются фамилия, имя и отчество, дата рождения, место жительства, серия и номер паспорта или реквизиты заменяющего его удостоверения личности гражданина, который поддерживает данный законопроект. По нашему мнению, в связи с развитием электронных форм работы государственных органов в настоящее время внесение в подписные листы граждан с «привязкой» к месту жительства является неактуальным.

Подготовительная стадия процедуры законодательной инициативы включает в себя проведение общих собраний граждан с целью создания инициативной группы в количестве не менее ста человек для сбора подписей за предложение о внесении проекта закона в Палату представителей, представления интересов граждан при подготовке, внесении проекта закона в Палату представителей, его рассмотрении в Палате представителей, а также отзыве проекта закона из Палаты представителей. Однако законодательство в части регулирования порядка проведения собраний граждан нуждается в уточнении. Например, в настоящее время собрание инициативной группы избирает инициативную группу. Целесообразно закрепить положение о том, что собрание граждан, обладающих активным избирательным правом, правомочно образовывать инициативную группу, если в нем принимают участие не менее двухсот граждан. На собрании открытым голосованием большинством голосов выбираются председатель и секретарь собрания, а также члены инициативной группы в количестве не менее ста человек.

Полагаем, что в Закон «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь» должны быть внесены дополнения и в части закрепления требований к членам инициативной группы. В настоящее время наблюдается определенный пробел: граждане, поддерживающие законопроект, должны обладать избирательным правом, а член инициативной группы — необязательно. Например, согласно ст. 2 Закона «О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Смоленской области»2 членами инициативной группы могут быть избраны граждане Российской Федерации, проживающие на территории Смоленской области, обладающие активным избирательным правом. В Республике

2 О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Смоленской области : закон Смоленской области от 30 мая 2007 г. № 44-з // Кодекс. Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации: . URL: http://docs.cntd.ru/document/939030237 (дата обращения: 20.03.2018).

Беларусь отсутствует и детальный порядок проведения собрания инициативной группы, содержатся только требования к кворуму (более половины состава инициативной группы) и большинству для принятия решения (простое большинство присутствующих).

Регистрация инициативной группы осуществляется Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов с учетом заключения Министерства юстиции Республики Беларусь о соответствии проекта закона требованиям Закона «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь».

После регистрации инициативной группы начинается следующая стадия — сбор подписей и проведение агитации, которая должна быть завершена в течение месяца со дня регистрации инициативной группы. Согласно ч. 5 ст. 9 Закона «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь» после регистрации инициативной группы и проекта закона Центральная комиссия в трехдневный срок выдает ей свидетельство о регистрации инициативной группы и проекта закона, образец листа для сбора подписей граждан за предложение о внесении проекта закона в Палату представителей, а членам инициативной группы — соответствующие удостоверения.

Заметим, что процедура сбора подписей в поддержку законопроекта схожа с порядком сбора подписей по выдвижению кандидатов в депутаты, президенты. Однако, по нашему мнению, в силу особенностей и назначения института законодательной инициативы поддержка инициативы граждан могла бы осуществляться не только путем внесения данных в бумажные подписные листы. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть возможность поддержки через СМС или на специально созданном для этого сайте. Например, в России применительно к выборам предлагается использовать новые технологии: «Одним из вариантов устранения указанных недостатков организации избирательного процесса является процедура SMS-выдвижения. Количество SMS-сообщений, необходимое для регистрации кандидата, устанавливается федеральным законом. Лицо, обладающее активным избирательным правом в избирательном округе, в котором выдвигается кандидат, отправляет SMS-сообщение с порядковым номером того или иного кандидата на единый номер интерактивного сервиса с мобильного телефона, зарегистрированного на свое имя. Единый номер интерактивного сервиса предоставляется оператором сетей связи и заблаговременно доводится до сведения участников выборов избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. Порядковые номера кандидатов определяются избирательной комиссией субъекта Российской Федерации путем жеребьевки с участием представителей средств массовой информации, избирательных объединений, кандидатов в депутаты и на выборные должности. Переданные избирателем данные в поддержку выдвижения кандидата регистрируются оператором сетей связи и незамедлительно передаются соответствующей избирательной комиссии и общественным организациям, контролирующим процедуру поддержки выдвижения кандидатов на выборах. Избирателю, поддержавшему выдвижение кандидата, с помощью SMS направляется подтверждение от оператора сетей связи о том, что выбранный им вариант поддержки учтен, а также сообщается дата и время поступления SMS-сообщения избирателя. Учету и регистрации подлежит одно SMS-сообщение, отправленное избирателем в поддержку выдвижения кандидата. Не учитываются: SMS-сообщения, отправленные из информационной телекоммуникационной сети общего пользования Интернет, SMS-сооб-щения из других субъектов Российской Федерации и зарубежных операторов сетей связи, SMS-сообщения с различных SIM-карт, авторизуемые в сети с одинаковым IMEI (международным идентификатором мобильного телефона)» .

В Законе «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь» содержится общий запрет на участие администрации организации в сборе подписей, равно как и на принуждение при сборе подписей и вознаграждение

граждан за внесение подписей. По нашему мнению, законодательно необходимо закрепить места для сбора подписей, в том числе с учетом требований законодательства о массовых мероприятиях. Например, ст. 5 упомянутого выше Закона «О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Смоленской области» содержит запрет на сбор подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи.

Третьей стадией законодательной инициативы граждан является проверка подписей в поддержку инициативы. Согласно ч. 9 ст. 15 Закона «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь» подписные листы сдаются инициативной группой не позднее истечения срока, установленного для сбора подписей, в районный, городской исполнительный комитет, местную администрацию, на территории которых проводился сбор подписей. В отличие от подписных листов в поддержку выдвижения кандидатов, в данной процедуре местные исполнительные и распорядительные органы в десятидневный срок должны проверить достоверность всех подписей граждан. Исходя из анализа оснований для признания подписей недостоверными можно предположить, что исполнительным комитетам (местным администрациям) будет требоваться взаимодействие с другими государственными органами, должностными лицами, например для получения сведений из баз данных органов внутренних дел. Кроме того, потребуется также проведение экспертных исследований (в частности, для определения подписей граждан, выполненных от имени разных лиц одним лицом или от имени одного лица другим лицом). В связи с этим полагаем, что добросовестно проверить достоверность более чем 50 тыс. подписей в течение десяти суток, тем более с учетом выходных дней, не представляется возможным.

Последней обязательной стадией процедуры законодательной инициативы граждан является принятие решений государственными органами. Первоначально по результатам проверки подписных листов исполнительные комитеты районного, городского уровня и местные администрации принимают решения, которые направляются в соответствующие исполнительные комитеты областного уровня. Последние, в свою очередь, в пятидневный срок подводят итоги сбора подписей по области, г. Минску, принимают об этом решение и направляют его в Центральную комиссию по выборам и проведению республиканских референдумов. На основании решений областных, Минского городского исполнительных комитетов Центральная комиссия в десятидневный срок составляет заключение о соблюдении инициативной группой требований закона и протокол о результатах сбора подписей, которые передаются инициативной группе.

На основании проведенного исследования полагаем возможным рассматривать законодательную инициативу граждан как институт непосредственной демократии. Для повышения эффективности реализации права граждан на участие в управлении делами государства и общества путем разработки и внесения проектов законов необходимо совершенствовать законодательство, регламентирующее порядок правотворческой инициативы граждан.

Библиографический список

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

1. Важнов С. С. Соотношение правотворческой инициативы граждан с институтами непосредственной демократии // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2007. № 4. С. 93-98.

2. Дворников Д. В., Красинский В. В., Пучнин А. С. Концепция электронного опроса избирателей при сборе подписей в поддержку выдвижения кандидатов в депутаты (на выборные долж-

ности) (sms-выдвижение) // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2010. № 9 (89). С. 250-255.

3. Кочетков А. В. Региональный законодательный процесс: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999.

4. Хавсаков В. В. Субъекты непосредственной демократии в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.

Статья 103. Принятие федерального закона к рассмотрению в Совете Федерации

1. В соответствии с частью 3 статьи 105 Конституции Российской Федерации принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.

2. Вместе с принятым Государственной Думой федеральным законом в Совет Федерации направляются также постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее — постановление Государственной Думы) о принятии федерального закона, стенограмма заседания Государственной Думы, документы и материалы, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу.

Вместе с принятым Государственной Думой федеральным законом по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в Совет Федерации направляется информация о позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по этому федеральному закону (абзац второй введен в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 12 февраля 2003 года № 25-СФ).

3. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не превышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем сенаторам Российской Федерации. Дополнительно поступившие из Государственной Думы документы и материалы, сопровождающие федеральный закон, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с этим федеральным законом (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ).

4. Отсутствие в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, заключения Правительства Российской Федерации может служить основанием для отклонения Советом Федерации указанных федеральных законов.

5. Установленный частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации.

6. Если федеральный закон, подлежащий в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, поступил в Совет Федерации менее чем за пять рабочих дней до очередного заседания Совета Федерации, то он принимается к рассмотрению и не рассматривается на этом заседании палаты. Федеральный закон может быть рассмотрен по решению Председателя Совета Федерации или Совета палаты на очередном заседании Совета Федерации.

Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание Председателем Совета Федерации соответствующего распоряжения.

(Часть 6 в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 24 марта 2006 года № 85-СФ.)

7. После поступления и регистрации в Совете Федерации принятого Государственной Думой федерального закона Председатель Совета Федерации или по его поручению первый заместитель Председателя Совета Федерации либо заместитель Председателя Совета Федерации по согласованию с председателями комитетов Совета Федерации определяет комитет палаты, ответственный за рассмотрение федерального закона, и в срок, не превышающий 24 часов, направляет федеральный закон в этот комитет, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки заключений (в ред. постановлений Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 12 февраля 2003 года № 25-СФ; от 26 мая 2004 года № 152-СФ; от 29 апреля 2009 года № 149-СФ; от 27 декабря 2011 года № 568-СФ).

8. Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации вправе передать федеральный закон для подготовки заключения нескольким комитетам Совета Федерации, определив комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, и комитеты Совета Федерации – соисполнители (в ред. постановлений Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 мая 2004 года № 152-СФ; от 24 марта 2006 года № 85-СФ; от 29 апреля 2009 года № 149-СФ; от 27 декабря 2011 года № 568-СФ).

9. Для подготовки заключений комитету Совета Федерации, ответственному за рассмотрение федерального закона, Правовому управлению Аппарата Совета Федерации устанавливается срок, как правило, не менее 72 часов с момента поступления в Совет Федерации принятого Государственной Думой федерального закона.

(Часть 9 введена в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 12 февраля 2003 года № 25-СФ; в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 568-СФ.)

Статья 104. Обсуждение федерального закона в субъектах Российской Федерации

Сенаторы Российской Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний по федеральному закону направить их в комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона (в ред. постановлений Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 568-СФ; от 15 июля 2020 года № 310-СФ).

Статья 105. Предварительное рассмотрение федерального закона комитетом Совета Федерации

1. Комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение.

2. Предварительное рассмотрение комитетом Совета Федерации принятого Государственной Думой федерального закона происходит открыто. Комитет может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации.

При рассмотрении федерального закона, являвшегося объектом общественной экспертизы, членам Общественной палаты Российской Федерации, уполномоченным советом Общественной палаты Российской Федерации, предоставляется слово для выступления (абзац второй введен в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 29 апреля 2009 года № 149-СФ).

3. Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета Совета Федерации.

4. Если федеральный закон направлен нескольким комитетам Совета Федерации для подготовки заключения, то комитет Совета Федерации — соисполнитель представляет свое заключение в комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, как правило, до начала заседания этого комитета (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 24 марта 2006 года № 85-СФ).

5. В комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, не позднее чем за 24 часа до начала заседания комитета представляется заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации по рассматриваемому федеральному закону.

(Часть 5 введена в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 12 февраля 2003 года № 25-СФ.)

(Статья 105 в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 568-СФ.)

Статья 106. Заключение комитета Совета Федерации по федеральному закону

1. В заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, должны содержаться:

указание о том, подлежит ли рассматриваемый федеральный закон в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации;

при рассмотрении федерального закона, относящегося к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обобщенная позиция органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принявших соответствующие решения и направивших их в Совет Федерации;

информация о принятых (отклоненных) Государственной Думой поправках Совета Федерации, сенаторов Российской Федерации к проекту рассматриваемого федерального закона (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ);

(абзац пятый исключен в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 апреля 2013 года № 110-СФ);

оценка политико-правовых и социально-экономических последствий реализации федерального закона.

В заключении комитета Совета Федерации отражаются результаты антикоррупционной экспертизы, проведенной в соответствии с пунктом «а1» части 1 статьи 27 настоящего Регламента.

2. В заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, формулируется одно из следующих решений:

а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет палаты считает необходимым его отклонить.

3. В заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, формулируется одно из следующих решений:

а) рекомендовать Совету Федерации не рассматривать на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон и направить его Президенту Российской Федерации;

б) рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон.

4. В заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, указывается позиция комитетов Совета Федерации – соисполнителей.

5. Заключение комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, представляется Председателю Совета Федерации.

(Статья 106 в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 568-СФ.)

Статья 107. Рассмотрение федерального закона на заседании Совета Федерации

1. Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с доклада представителя комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, который информирует палату о позиции комитета. Продолжительность доклада не может составлять более 10 минут. С содокладом продолжительностью не более 5 минут может выступить представитель комитета Совета Федерации – соисполнителя по рассматриваемому федеральному закону. Если проект принятого федерального закона вносился в Государственную Думу сенатором (сенаторами) Российской Федерации, рассмотрение федерального закона на заседании Совета Федерации может начинаться с доклада сенатора Российской Федерации. Продолжительность доклада не может составлять более 5 минут. С содокладом продолжительностью не более 5 минут выступает представитель комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, а также может выступить представитель комитета Совета Федерации – соисполнителя по рассматриваемому федеральному закону. Слово для выступления продолжительностью не более 5 минут может быть предоставлено представителю Правительства Российской Федерации. Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации по рассматриваемому федеральному закону представляется сенаторам Российской Федерации в письменной форме (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ).

(Абзац первый в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 марта 2019 года № 83-СФ.)

На заседании Совета Федерации подлежит обязательному рассмотрению, в случае его поступления в Совет Федерации, заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы рассматриваемого федерального закона. Членам Общественной палаты Российской Федерации, уполномоченным советом Общественной палаты Российской Федерации, предоставляется слово для выступления при рассмотрении федерального закона, являвшегося объектом общественной экспертизы, в случае если:

федеральный закон регулирует вопросы, указанные в части 5 статьи 18 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации»;

федеральный закон содержит нормы, предусматривающие основания и (или) порядок, и (или) условия предоставления отдельным категориям граждан Российской Федерации мер социальной поддержки, для реализации которых необходимо принятие нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации (за исключением федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и на плановый период и федерального закона об исполнении федерального бюджета за истекший год и плановый период) (абзац четвертый в ред. постановлений Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 12 ноября 2008 года № 375-СФ; от 29 апреля 2009 года № 149-СФ; от 10 февраля 2016 года № 52-СФ).

После выступления представителя Правительства Российской Федерации Совет Федерации большинством голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ).

Для выступления в прениях по обсуждаемому федеральному закону предоставляется до 3 минут (абзац шестой введен в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 10 февраля 2016 года № 52-СФ).

(Часть 1 в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 568-СФ.)

2. Слово для ответов на вопросы может быть предоставлено официальному представителю Президента Российской Федерации или официальному представителю Правительства Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации этого федерального закона (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 апреля 2014 года № 127-СФ).

3. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;

б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

4. Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало более половины от общего числа сенаторов Российской Федерации. Решение об одобрении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ).

5. По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона, в частности отсутствия стенограммы заседания Государственной Думы, документов и материалов, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу, заключения Правительства Российской Федерации, указанного в части 4 статьи 103 настоящего Регламента, заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации, проекта постановления Совета Федерации, палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации. Указанное решение принимается большинством голосов от числа сенаторов Российской Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ).

(Часть 5 в ред. постановлений Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 2 марта 2007 года № 73-СФ; от 27 декабря 2011 года № 568-СФ.)

6. В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, его рассмотрение должно быть завершено на следующем заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. По результатам рассмотрения председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

7. Решение об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, переданного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока, исчисляемого в соответствии с частью 5 статьи 103 настоящего Регламента.

8. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число сенаторов Российской Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ).

Статья 108. Особенности рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации

В случае если четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, истекает до очередного заседания Совета Федерации, то Совет палаты вправе принять одно из следующих решений:

а) поручить Председателю Совета Федерации направить Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральный закон, считающийся одобренным Советом Федерации в соответствии с частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

б) поручить Председателю Совета Федерации созвать внеочередное заседание Совета Федерации для рассмотрения федерального закона, по которому у комитетов Совета Федерации имеются замечания (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 568-СФ).

(Статья 108 в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 24 марта 2006 года № 85-СФ.)

Статья 109. Отклонение федерального закона Советом Федерации

1. В постановлении Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона могут содержаться:

а) предложение о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой;

б) поручение комитету Совета Федерации, ответственному за рассмотрение федерального закона, и сопредседателю согласительной комиссии от Совета Федерации подготовить и направить в Государственную Думу поправки к федеральному закону, отклоненному Советом Федерации (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 568-СФ).

Обоснование решения об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона может быть оформлено в виде пояснительной записки к постановлению Совета Федерации с указанием тех положений федерального закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой.

2. Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона вместе с федеральным законом в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляется в Государственную Думу.

3. Председатель Совета Федерации может проинформировать о мотивах отклонения федерального закона Советом Федерации Президента Российской Федерации.

(Часть 3 введена в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 6 июля 2007 года № 260-СФ.)

Статья 110. Направление одобренного Советом Федерации федерального закона Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования

1. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон и постановление Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляются Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования.

Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона направляется также в Государственную Думу.

2. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации без рассмотрения федеральный закон по истечении четырнадцатидневного срока, исчисляемого в соответствии с частью 5 статьи 103 настоящего Регламента, Председателем Совета Федерации направляется Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 29 мая 2002 года № 254-СФ).

Свой нынешний облик законодательный процесс в Российской Федерации приобрел после принятия Конституции 1993 г., учредившей двухпалатную структуру Федерального Собрания — парламента и наделившей каждую палату собственной компетенцией.
В настоящее время основные тяготы законотворческой деятельности возлагаются на Государственную Думу — нижнюю палату. Верхней палате — Совету Федерации, формируемому из представителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предоставлено право одобрять или не одобрять законы, принимаемые Государственной Думой.
Российская Конституция предусматривает, что Федеральное Собрание может принимать законы двух видов — федеральные законы и федеральные конституционные законы. Разница между ними заключается в следующем: в то время как федеральные законы принимаются только Государственной Думой (а Советом Федерации одобряются или не одобряются), федеральные конституционные законы принимаются обеими палатами. Обусловлено это особой значимостью последних в системе российского законодательства.
Обладая более высокой юридической силой, чем обычные федеральные законы, они призваны обеспечить стабильность Конституции и основ конституционного строя российского государства. Отнюдь не случайно Конституция провозглашает норму, согласно которой федеральные конституционные законы принимаются только по вопросам, предусмотренным Конституцией, устанавливая тем самым их исчерпывающий перечень.
Понятно, что процесс принятия федеральных конституционных законов оказывается более сложным по сравнению с процедурой принятия обычных федеральных законов: ведь здесь требуется обязательное их рассмотрение верхней палатой, одобрение квалифицированным большинством (т.е. двумя третями голосов) депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также невозможность их отклонения Президентом. Несмотря на все эти тонкости, в Государственной Думе обе разновидности законов рассматриваются одинаковым образом и проходят одну и ту же процедуру, определяемую ее Регламентом.
Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе производится в трех чтениях, каждое из которых, как правило, проходит на отдельных заседаниях палаты, т.е. не в один и тот же день. Вместе с тем, допускается, что применительно к конкретному законопроекту может быть принято иное решение; под занавес каждой сессии депутаты зачастую злоупотребляли этой возможностью, принимая законы десятками и в двух-трех чтениях одновременно.
Процедуре первого чтения предшествует обсуждение внесенного законопроекта в комитете палаты, назначенном по нему ответственным. Данный комитет готовит рассмотрение вопроса на заседании палаты и в дальнейшем совместно с инициатором законопроекта осуществляет всю работу, связанную с прохождением законопроекта в Государственной Думе. Выработанная комитетом позиция по законопроекту впоследствии излагается на пленарном заседании Государственной Думы.
Подготовленный к первому чтению законопроект вместе с сопроводительными материалами направляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение палаты.
Во время первого чтения законопроекта обсуждаются вопрос о необходимости его принятия, основные положения внесенного документа, а также дается общая оценка его концепции.
Если законопроект внесен Президентом, Правительством, Советом Федерации, законодательным органом субъекта Российской Федерации или высшим судебным органом, с докладом от их имени выступают официальные представители.
Если на заседании рассматриваются законопроекты, предусматривающие расходы из средств федерального бюджета, то в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства.
При благоприятном для авторов законодательной инициативы исходе Государственная Дума решает принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных депутатами предложений и замечаний.
Более грустный вариант означает отклонение законопроекта. Отклоненный в первом чтении законопроект передается в ответственный комитет для доработки, которая осуществляется совместно с его инициатором. После этого он повторно может быть внесен на рассмотрение палаты.
Для того, чтобы принять любое из этих решений, достаточно простого большинства голосов от общего числа депутатов палаты.
Иногда в Государственную Думу вносятся сразу несколько законопроектов, касающихся одной и той же тематики (так называемые альтернативные законопроекты). В такой ситуации они в ходе первого чтения рассматриваются одновременно. По результатам рассмотрения выносится решение о том, какой из альтернативных законопроектов взять за основу для дальнейшей работы.
Принятый в первом чтении законопроект направляется Президенту, Правительству, в Совет Федерации, в комитеты нижней палаты, во фракции и депутатские группы, субъектам Российской Федерации (в том случае, если он касается предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов), а также высшим судебным органам (если законопроект затрагивает вопросы их ведения). У всех перечисленных структур и организаций появляется возможность для представления поправок. Государственная Дума, в свою очередь, устанавливает сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение.
В редких ситуациях, когда обсуждаемый текст не вызывает замечаний у депутатов и не требует, по мнению парламентариев, правовой экспертизы и редакционной правки, Государственная Дума, опираясь на результаты обсуждения законопроекта в первом чтении, может решить вопрос о принятии закона в целом. При этом, правда, необходимо сначала решить вопрос об изменении порядка рассмотрения законопроекта — он предварительно ставится на голосование. Таким путем принимаются в первую очередь законы о ратификации международных договоров Российской Федерации.
Второе чтение законопроекта. Эта стадия посвящена рассмотрению поправок к законопроекту. Все начинается с доклада представителя ответственного комитета, который сообщает обо всех поступивших поправках и итогах их рассмотрения в комитете. Затем слово предоставляют полномочному представителю Президента в Государственной Думе или же полномочному представителю Правительства (в тех случаях, когда законопроект затрагивает вопросы, относящиеся к ведению Правительства). После этого возможность выступить получает инициатор законопроекта либо его официальный представитель. Если у фракций, депутатских групп или отдельных депутатов есть возражения против поправок, внесенных в текст законопроекта, либо же включенных в таблицу одобренных комитетом поправок, то им позволяется дать краткое обоснование своего мнения, после чего проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.
После того, как рассмотрение возражений против поправок завершено, на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта за основу. Если это предложение получает большинство голосов, депутаты переходят к утверждению рекомендаций комитета по отклоненным поправкам. Если и здесь палата и комитет единодушны, то проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении.
Все упомянутые выше решения принимаются большинством голосов от общего числа депутатов палаты.
Если законопроект за основу не принят, то перед Государственной Думой открываются два пути: палата может либо продолжить его обсуждение, либо же отклонить законопроект.
Но и второе чтение — это еще далеко не все. Переживший его законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий и редакционной правки в связи с изменением текста законопроекта при втором чтении. После этого законопроект в очередной раз представляется в Совет Государственной Думы, который определяет дату его рассмотрения в третьем чтении.
Третье чтение законопроекта проходит обычно чрезвычайно легко; объясняется это тем, что на данной стадии не допускается обсуждение документа или же внесение в него поправок. Третье чтение заключается лишь в голосовании за или против законопроекта в целом. Вместе с тем, у противников закона и здесь остается лазейка — Регламент предусматривает, что в исключительных случаях по требованию фракций и депутатских групп, представляющих большинство депутатов палаты, возможно возвращение к процедуре второго чтения законопроекта.
Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Напомним, что с федеральным конституционным законом дело обстоит чуть-чуть иначе: его необходимо одобрить большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов нижней палаты. Принятый Думой закон вместе с соответствующим постановлением палаты в течение пяти дней направляются в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения.
В соответствии с законодательной процедурой, установленной Конституцией, принятый Государственной Думой федеральный закон, в отличие от федерального конституционного закона, может быть возвращен на повторное рассмотрение палаты в случае его отклонения Советом Федерации или Президентом.
Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, не получившему одобрения Совета Федерации, может быть создана на паритетных началах согласительная комиссия из представителей обеих палат. Комиссия рассматривает каждое возражение верхней палаты и вырабатывает согласованные предложения, после чего федеральный закон повторно рассматривается Государственной Думой. При этом на обсуждение палаты выносятся только предложения согласительной комиссии. Никакие другие предложения и поправки, выходящие за пределы разногласий, обсуждению не подлежат. Закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким образом закон в течение пяти дней вновь направляется на рассмотрение Совета Федерации.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *