Меры прокурорского

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

М.А. Макаренко,
к.ю.н., ст. преподаватель кафедры
уголовно-правовых дисциплин
ДВЮИ ХГТУ

Законность — важнейший принцип функционирования любого правового демократического государства. Основным гарантом обеспечения соблюдения и исполнения законов на территории российского государства является прокуратура РФ, поскольку это ее основная функция. Петр I создал прокуратуру с целью надзора за законностью в системе органов государственной власти.

Коренные преобразования в политической, экономической, правовой и социальной сферах далеко не одни изменяли приоритеты, полномочия, формы и методы надзорной деятельности прокуратуры. Но на сегодняшний день смысл ее существования остался тем же — осуществление высшего государственного надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории России законов. Прокуратура является мощной опорой государственной власти России, бесповоротно стоящей на пути создания правового демократического государства, где высшая ценность — права и свободы человека и гражданина.

Ломка тоталитарной системы советского государства осуществлялась через реформирование всей общественной жизни, в том числе и властных структур. При этом неизбежна нестабильность законодательства, его противоречивость и «пробельность». Сегодняшняя ситуация в России усугубляется фактом существования развитого правового нигилизма как в обществе, так и среди представителей государства. Недопустимо слаб механизм контроля и надзора за состоянием законности. Имеют место такие негативные явления, как: снижение эффективности осуществления государственной власти и авторитета ее представителей; рост нарушений прав и свобод граждан; деградация экономической и политической жизни общества; падение уровня общественных нравов и т.п.

В таких условиях нужна прокуратура с разветвленными функциями, сильными надзорными полномочиями, позволяющими ей играть роль «компенсатора» в системе государственной власти. Органы прокуратуры оказывают воздействие на происходящие в сфере государственного управления процессы посредством оценки полноты и законности деятельности государственных и местных органов, с учетом прав, свобод и законных интересов граждан. Прокурорский надзор характеризуется разнообразием поднадзорных объектов и должен «срабатывать» в каждом случае нарушения закона.

Скуратов Ю.И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. — 1997. — № 3; Чурилов А. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан // Законность. — 1997. — № 8.

Предмет общего надзора охватывает исполнение и соблюдение законов перечисленными в ст.21 Закона о прокуратуре поднадзорными объектами, среди которых указаны и органы местного самоуправления. Уже в XIX веке появились научные труды, посвященные губернскому надзору, среди субъектов которого одно из важнейших мест занимала именно прокуратура.

В настоящее время российская прокуратура имеет возможность поддерживать необходимый с точки зрения закона баланс между полномочиями органов местного самоуправления и правами граждан, не допуская злоупотребления правом и иного рода произвол. Специфическое место прокуратуры в системе органов государственной власти позволяет прокурорам беспристрастно ощущать грань дозволенного, руководствуясь только законом, а не иного рода источниками, решительно и бескомпромиссно реагировать на допущенные нарушения.

В утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации указан ряд общих проблем становления местного самоуправления в современных условиях. К ним отнесены:

  • несогласованность и несистематизированность законодательства РФ о местном самоуправлении, наличие актов, противоречащих Конституции РФ;
  • неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
  • несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении;
  • бездействие органов государственной власти субъектов РФ, отсутствие нормативного регулирования вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;
  • отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления;
  • недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
  • несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления.

Следовательно, прокурорский надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления объективно необходим и как ниже будет показано, действительно способен оказывать «компенсирующее» влияние. Он во многом способен ускорить ход правовых реформ, обеспечить законное функционирование органов местного самоуправления.

Правовое регулирование сферы местного самоуправления характеризуется многоканальной регламентацией прав и обязанностей местных сообществ. Основные принципы формирования и деятельности муниципальных образований закреплены в Конституции Российской Федерации, которая определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, гарантирует территориальную, организационную и финансовую самостоятельность местных сообществ и возлагает на органы и должностных лица местной власти обязанность обеспечивать и защищать права и свободы граждан.

Основы деятельности органов местного самоуправления определяются такими федеральными законами, как: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и рядом других. Надлежащее соблюдение и исполнение указанных законов имеет особую важность в условиях федеративных отношений, поскольку от этого зависит их нормальное функционирование в нужном направлении без значительных отклонений, упорядочивание деформированной вертикали власти, предотвращение угрозы децентрализации государства, реализация прав граждан на местное самоуправление.

Ершов В. Конституция Российской Федерации и местное самоуправление // Хозяйство и право. — 1997. — № 4.

Весьма значительна роль прокуратуры в «многоканальной» системе обеспечения и защиты прав человека и гражданина, свойственной для любого демократического общества. В приказе Генпрокуратуры России «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» отмечается, что надзор за соблюдением прав и свобод граждан является основным направлением деятельности прокуратуры. Правозащитная роль прокуратуры присуща практически всем направлениям ее деятельности. Прокурор, работая по любому предмету надзора, так или иначе, выясняет, что нарушены права или законные интересы одного, нескольких граждан или неопределенного круга лиц.

Отношения гражданин — представитель органа местного самоуправления весьма разнообразны, т.к. каждый местный орган осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в самых различных направлениях, которые определены таким понятием как «вопросы местного значения». Эти вопросы, в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления, включают: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные налоги и сборы; социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка; жилищное и социально-культурное строительство; контроль за использованием земель; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; организация утилизации и переработки бытовых отходов; организация транспортного обслуживания населения; обеспечения населения услугами связи и т.д. Следовательно, большинство своих субъективных прав гражданин самым непосредственным образом может реализовать лишь на местном уровне.

От законности деятельности органов местного самоуправления в указанных сферах во многом зависит объективная защищенность и благосостояние граждан, проживающих на территории соответствующего территориального образования. Местные органы наиболее близки к населению и несут огромный объем обязанностей перед ним. Каждый гражданин заинтересован в том, чтобы жить в безопасности, пользоваться светом, газом, отоплением, средствами связи, получать необходимые ему услуги (медицинские, образовательные, транспортные и т.д.), а также товары (это особенно актуально для регионов Крайнего Севера).

Органы местного самоуправления самостоятельны в решении обозначенных вопросов, что гарантировано законом и обеспечено судебной защитой. Вместе с тем, весь этот круг вопросов регламентирован каждым муниципальным образованием по-разному, поскольку каждая территория специфична и управляема разными людьми с собственными представлениями и стереотипами. Закон об общих принципах местного самоуправления не может создать единую модель муниципального образования, а лишь раскрывает основные принципы Конституции РФ, а также содержит правовые основы, в рамках которых создается и развивается управление на местах.

Следует также помнить, что в ведении муниципальных образований находятся также и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Объекты прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления характеризуются многообразием. Это обусловлено тем, что в России существует 89 субъектов федерации, в составе каждого из них имеется огромное количество муниципальных образований. Так, в Хабаровском крае их более 240. Ученые выделяют 9-ть основных типов поселений и около 80-ти специальных. На территории каждого муниципального образования проживает от десятков до сотен тысяч граждан.

Овчинников И.И. Гражданин и местная власть // Гражданин и право. — 2002. — № 8.

Таким образом, существует специальный субъект прокурорского надзора для каждой прокуратуры, осуществляющей надзор на территории того или иного муниципального образования.

Хотелось бы обратить внимание на некоторые, на наш взгляд, наиболее актуальные и недостаточно освещенные в научных изданиях проблемы надзора за исполнением законов местного самоуправления.

Во-первых, имеет место отсутствие, а в последнее время также и упразднение межрайонных прокуратур. В такой ситуации возникает вопрос — кто осуществляет надзор за законностью деятельности муниципального образования в целом? Получается, что надзор в данной сфере расчленен, поскольку территориальные прокуратуры надзирают лишь в пределах своего муниципального округа или района, в предмет надзора при этом не входит цельный субъект права — орган местного самоуправления. Прокуратуры субъектов федерации не могут уделить необходимое надзорное внимание отдельным муниципальным образованиям, т.к. их на территории каждого субъекта существует внушительное количество.

Во-вторых, существует необходимость разработки специальной методики прокурорского надзора по осуществлению прокурорского надзора в каждом конкретном муниципальном образовании. Методика является важным документом в надзорной практике, т.к. позволяет систематизировать практику и методически обеспечить эффективность надзора в отдельных направлениях. За разработку такой методики должен отвечать прокурор, возглавляющий соответствующую территориальную прокуратуру, и знакомить с ней всех вновь занимающих общенадзорную должность прокурорами. Осуществлять надзор в Бикинском и в Вяземском районах, в г. Хабаровске и в г. Владивостоке — не одно и то же. Каждый орган местного самоуправления, как объект надзора, обладает своей спецификой и требует особенного подхода. Следует заметить, что предложенная методика должна своевременно обновляться, не отставать от местного правотворчества.

Широкозахватный характер общего надзора требует от прокуроров достаточно высокой квалификации, знания огромного объема нормативного материала, надзорных методик, а также наличие практических навыков работы в различных сферах общественных отношений. Необходимо учитывать, что в сфере надзора за органами местного самоуправления необходимо обеспечение соблюдения и исполнения законов не только федерального, но и регионального уровня, что существенно усложняет работу прокурора, определяет ее специфику через индивидуальность правовых основ каждого конкретного муниципального образования. К тому же, орган местного самоуправления является не единственным объектом надзора. По-разному организована работа в каждой из прокуратур, имеет место различная степень внимательности вопросам обеспечения законности деятельности каждого органа местного самоуправления.

Прокуратура, являясь многофункциональным органом, снабжена богатым набором правовых средств борьбы за законность. Эти средства должны быть направлены на:

1. Выявление нарушений законов (плановые проверки в органах местного самоуправления; требования о предоставлении необходимых документов, вызов должностных лиц муниципальной службы для дачи объяснений по вопросам, выяснение которых необходимо для выявления нарушений законов; производство опросов граждан, рассмотрение их жалоб, изучение публикаций в средствах массовой информации и другие универсальные общенадзорные средства).

Помимо традиционных источников информации о деятельности органов местного самоуправления прокурорами используются некоторые дополнительные источники о совершенных нарушениях.

Это, во-первых, материалы ассоциаций (союзов) местного самоуправления. В настоящее время деятельность этих общественных формирований объединяет Конгресс муниципальных образований Российской Федерации. Конгресс объединяет шесть межрегиональных и 37 региональных ассоциаций (союзов) муниципальных образований, включая и две ассоциации закрытых административно-территориальных образований.

Беркович Е., Абрамов Д. Предъявление прокурором заявлений в суд о признании противоречащими закону правовых актов местного самоуправления // Законность. — 2002. — № 8.

Налаживание прокурорами деловых контактов с этими общественными формированиями дает возможность получать объективную информацию о нарушениях законных прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Другой важный источник информации — заключения Министерства юстиции России по результатам проверок законности правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации.

2. Устранение нарушений законов (протесты на незаконные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления; представления об устранении нарушений законов и др.).

Прокурорское реагирование по выявленным нарушениям закона, кроме обычных мер (принесения протестов, обращения с заявлениями в суд о незаконности нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления и др.) включает оценку законодательных актов субъектов Российской Федерации, которые нередко искажают федеративные установления, что способно оказывать серьезное негативное влияние на местном уровне. Как показывает анализ Конституций и уставов субъектов Российской Федерации, во многих случаях в них содержатся нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Понятно, что их соответствие федеральному законодательству является необходимым условием для принятия законных правовых основ на местах. Данный вопрос должен получить особое внимание со стороны прокуратур субъектов федерации и структур Генеральной прокуратуры в федеральных административных округах.

Прокурор вправе опротестовывать, как нормативно-правовые, так и ненормативно-правовые акты местных органов. Причем, он вправе принять участие в заседании этих органов при рассмотрении принесенного им протеста. Практика показывает, что большинство протестов на правовые акты органов местного самоуправления удовлетворяется.

3. Предупреждение нарушений законов (предостережения о недопустимости нарушений законов; дача разъяснений с целью точного и единообразного применения законов и др.). Возможность не ждать наступления нарушений законов, а уже предварительно устранить существующую угрозу, причины и условия будущих нарушений — серьезная гарантия законности, в т.ч. и в деятельности органов местного самоуправления. Предостережения должны быть одним из критериев оценки деятельности органов прокуратуры, т.к. во многом определяют глубину надзорной деятельности, дают возможность оценить внимание прокуроров в отношении законности деятельности местных органов.

4. Привлечение виновных в нарушении законов. Усмотрев в действиях (бездействии) должностного лица органа местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор обязан вынести постановление о возбуждении уголовного дела или дела об административном правонарушении. Возможно и вынесение представления с предложением о наложении дисциплинарного взыскания.

Применяя данного вида средства, прокурор не только исполняет требования закона, но и реализует предупреждение дальнейших нарушений различного характера конкретным должностным лицом органа местного самоуправления, а также другими служащими.

Закон об основах местного самоуправления предусматривает такие виды юридической ответственности, как ответственность перед государством, населением, гражданином.

Здесь особенно важна неотвратимость применения такой меры ответственности, как роспуск представительного органа местного самоуправления и отрешение главы муниципального образования от должности. Прокурор должен вовремя получать соответствующую информацию и своевременно предупредить орган местного самоуправления, а также органы власти субъекта федерации о возможности наступления оснований применения данного вида ответственности. На местном уровне — предостережением, на уровне субъекта федерации — информационным письмом.

Следует отметить, что вопросы применения уголовной и административной ответственности здесь достаточно проблемны. Дело в том, что местные представительные органы, как правило, коллегиальные, а потому не являются субъектами обоих этих видов ответственности. Это также усложняет исполнение органами местного самоуправления требований прокуроров.

5. Восстановление прав граждан. Наиболее распространенным средством здесь является предъявление и поддержание в суде исков о взыскании сумм материального ущерба и возмещении морального вреда в интересах граждан. Такая возможность весьма важна для достижений главной цели надзорной деятельности прокуратуры — защиты прав и свобод граждан.

Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. А.А. Чувилева. — М.: Юристъ, 1999. — С. 19 — 21.

Анализ судебной практики показывает, что большинство исков к органам местного самоуправления возбуждается именно прокурорами. Они могут быть направлены на защиту прав и законных интересов гражданского общества, государства и отдельных граждан.

По нашему мнению, здесь существует проблема, созданная вступившим в действие 1 февраля 2003 года Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, который сужает полномочия прокурора по опротестованию решений и определений судов. Бывает, когда районный суд выносит незаконное и необоснованное решение, краевой суд его оставляет в силе, затем отказывает в принесении протеста в порядке надзора. Прокуратура же независима от судебной власти и несет обязанность обеспечения законности судебных решений, имеет свой собственный взгляд на соответствие закону различного рода постановлений судов. Устранение права на принесение протеста в порядке надзора, на наш взгляд, неоправдано. В условиях необходимости развития и укрепления гарантий защиты прав граждан снижать эти гарантии законности нелогично.

Органы прокуратуры осуществляют огромный объем надзорной работы в направлении обеспечения законности осуществления местного самоуправления. Однако практика показывает, что состояние законности на местном уровне оставляет желать лучшего.

Местные органы своими правовыми актами, решениями и действиями нередко нарушают нормы федеральных законов, законов субъектов федерации. От законности же деятельности органов местного самоуправления, как было выше показано, во многом зависит ход правовых реформ, степень обеспеченности и защищенности прав и свобод граждан.

Хотелось бы обратить внимание на нарушения законодательства, гарантирующего права граждан на осуществление местного самоуправления. Эти вопросы определяют основы всего объема деятельности каждого конкретного органа местного самоуправления, поскольку связаны: с регулированием порядка проведения муниципальных выборов и местных референдумов, уделяя особое внимание правам граждан осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через избираемые ими органы; с обеспечением права населения самостоятельно определять структуру органов власти муниципальных образований и участвовать в установлении границ их территории.

В период местных референдумов, выборов, сходов, для прокуратуры законность их проведения становится основным направлением ее надзорной работы. От того, насколько глубоко внимание прокурора в этом отношении во многом зависит реальность института народовластия на местном уровне.

Хотело бы обратить внимание на имеющуюся на практике проблему безучастности некоторых прокуроров в осуществлении ими надзорных обязанностей. Порой, выявленные нарушения не получают устраняющего реагирования со стороны прокурора. Можно привести следующий пример. Зимой 1999-2002 гг. осуществлялась совместная деятельность органов ГИБДД и местного управления по массовому привлечению граждан к административной ответственности за нарушение правил благоустройства (ст. 144 КоАП РСФСР), выразившееся в действиях водителей по парковке на газонах. Одни возбуждали дела, другие — рассматривали. Весной, когда сошел снежный покров и нарушителей стало меньше (водитель уже мог четко видеть, что участок земли действительно благоустроен) данная деятельность практически прекратилась. Весной 2000 г., когда имело место таяние снега и неудовлетворительное состояние дорог, началось массовое привлечение водителей к ответственности. Указанные органы стали применять ту же самую ст. 144 КоАП РСФСР, но уже за управление автомобилем в неопрятном виде. Летом, когда стало сухо, данная компания была свернута. Множество постановлений по данным составам было отменено судами, нагрузка на судей возросла, среди сотрудников ГИБДД возросло взяточничество. Органы прокуратуры были своевременно оповещены общественной организацией, информация была размещена в средствах массовой информации, но действенные меры для устранения указанных нарушений прокуратурой применены не были.

Подобных примеров можно привести немало.

Прокуроры, возглавляющие территориальные и специализированные прокуратуры должны иметь высокий авторитет, не поддаваться влияниям местной власти, руководствоваться лишь «буквой закона».

Наряду с проблемами, связанными с осуществлением специальных и обеспечивающих функций, существуют и некоторые организационные проблемы. Одна из них — это недостаточная квалификация и профессиональные качества прокуроров, несоответствие их сложившейся криминальной обстановке. Реальность сегодняшнего дня требует от прокуроров твердости и решительности, высокого уровня юридической грамотности и профессионализма. Необходимо усиливать и поддерживать единство, централизацию, независимость органов прокуратуры, искать новые пути получения оперативной информации, совершенствовать координационную работу. Требуется постоянно работать над функционированием «плавающего» предмета общего надзора, основанного на поочередном в зависимости от приоритетности выбором объектов надзора и оптимальном сочетании внутриорганизационных принципов деятельности прокуратуры (зональный, предметный, предметно-зональный).

Но вместе с тем, работа прокуратуры России основана на инициативности, оперативности, доступности и бесплатности для граждан. При этом она осуществляет не присущую судам проверочную деятельность, что является немаловажным обстоятельством.

Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а взаимодействие // Российская юстиция. — 2001. — № 4.

Прокуроры вправе самостоятельно принимать окончательное решение лишь по узкому кругу вопросов. В большинстве же случаев они дают лишь квалификационную прокурорскую оценку в форме требования, обязательного для рассмотрения, в итоге предполагающую принятие соответствующего решения органом (должностным лицом) судебной или исполнительной власти, принятие им соответствующих мер. Но прокурорами широко используются предусмотренные законодательством судебные и внесудебные процедуры, и в итоге они добиваются значительных успехов в деле борьбы за законность.

Скуратов Ю.И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. — 1997. — № 3.

Прокурорский надзор — неотъемлемый компонент механизма обеспечения законности в современной России, надежный ее гарант. Его существование является необходимым условием законного функционирования государственной и местной власти. Без существования такого важного государственного института, как прокурорский надзор, немыслима реальность реализации принципа законности на местном уровне. Прокуратуре необходимо уделять особое внимание в аспекте совершенствования ее деятельности, постоянно развивать ее возможности с целью создания надлежащих условий действенности высшего государственного надзора за соблюдением и исполнением законов на территории Российской Федерации. Это предполагает устранение недостатков правового регулирования, поиск новых подходов в организации прокурорского надзора, совершенствование тактики и методики надзора, внедрение достижений современной науки.

Полномочия прокурора в уголовном процессе. Разъясняет аппарат прокуратуры области

Разъясняет прокурор учебно-методического отдела Сабанин А.С.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Общие полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве определяются ст.37 УПК РФ.

В стадии возбуждения уголовного дела прокурор уполномочен проверять исполнение требований законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении с учетом положений гл.19 УПК РФ о поводах и основаниях для возбуждения уголовного дела, порядке рассмотрения и разрешения сообщений о преступлении. На данном этапе прокурор вправе отменять незаконные или необоснованные постановления органа предварительного расследования об отказе в возбуждении уголовного дела, а также незаконные и необоснованные постановления о возбуждении уголовного дела.

После возбуждения уголовного дела прокурор осуществляет надзор за исполнением законов в части соблюдения сроков предварительного расследования и своевременного принятия процессуальных решений по уголовным делам.

Надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия в стадии предварительного расследования прокурор постоянно осуществляет посредством анализа направляемых ему копий постановлений, отражающих решения следователя на основных этапах предварительного следствия. Согласно УПК РФ прокурору направляются копии постановлений о привлечении в качестве обвиняемого, о приостановлении предварительного следствия, прекращении уголовного дела или уголовного преследования. Прокурор также имеет возможность получать сведения о соответствии процессуальной деятельности органов предварительного следствия требованиям законов при рассмотрении поступивших к нему жалоб участников уголовного судопроизводства и иных лиц, чьи интересы затрагиваются производством по уголовному делу.

Прокурор может получать сведения о законности предварительного следствия, участвуя в судебных заседаниях при рассмотрении судьей ходатайств следственных органов об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога, о продлении срока содержания под стражей, о производстве следственных действий, которые могут проводиться только на основании судебного решения.

На всех стадиях досудебного производства прокурор обязан обращать особое внимание на необходимость соблюдения права подозреваемого, обвиняемого на защиту. Право на защиту включает в себя как право защищаться самостоятельно, так и право пользоваться помощью защитника.

Неотъемлемой частью прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного следствия является проверка законности и обоснованности применения следователем мер процессуального принуждения к подозреваемым, обвиняемым. Проверяя законность задержания подозреваемых по уголовным делам, прокурору необходимо обращать внимание на соблюдение следователями порядка задержания, соответствие сведений, изложенных в протоколе, материалам уголовного дела. При выявлении нарушений прокурор безотлагательно принимает меры к их устранению.

Важнейшим этапом прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного следствия является деятельность прокурора по уголовному делу, поступившему к нему от следователя с обвинительным заключением. На данном этапе прокурор проводит, с точки зрения соответствия закону, анализ всей процессуальной деятельности следователя на протяжении всего предварительного следствия. Выясняется не только законность действий и решений следователя, но и надежность доказательственной базы по уголовному делу для обеспечения успешного поддержания государственного обвинения по уголовному делу в судебном заседании.

Прокурор обязан при утверждении обвинительного заключения изучать соответствие выводов следователя установленным в ходе расследования обстоятельствам дела, правильность квалификации содеянного, соблюдение процессуальных норм при производстве следственных действий, соответствие имеющихся в деле процессуальных документов требованиям УПК РФ. При выявлении в уголовном деле доказательств, полученных с нарушением норм уголовно-процессуального законодательства, прокурор выносит мотивированное постановление о признании таких доказательств недопустимыми. В случае выявления обстоятельств, препятствующих рассмотрению уголовного дела судом, отсутствия достаточных доказательств виновности обвиняемого, неправильной квалификации содеянного прокурор возвращает уголовное дело следователю своим мотивированным постановлением для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения или составления нового обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков.

При обнаружении нарушений закона прокурор принимает меры реагирования путем вынесения соответствующих актов.

К мерам прокурорского реагирования относятся: протест прокурора; представление прокурора; постановление прокурора; предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган либо должностному лицу, которые этот акт издали, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, или обращается в суд.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его принесения, а если протест был принесен на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — па ближайшем заседании. При наличии исключительных обстоятельств, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах принятых мер прокурор уведомляется в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В отличие от протеста, которым обращается внимание на незаконность вынесенного правового акта, представление подается в случаях, когда совершены конкретные действия (бездействие), в ходе которых были нарушены требования закона.

Если Генеральный прокурор РФ обнаружит, что постановление Правительства РФ не соответствует положениям Конституции РФ и федеральных законов, то он информирует об этом Президента РФ.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер прокурор уведомляется в письменной форме.

Если в результате прокурорской проверки будет установлено наличие в деяние признаков преступления, то прокурор выносит постановление о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании.

Прокурор, исходя из характера нарушений закона, выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Такое постановление подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок. О результатах рассмотрения постановления прокурор уведомляется в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона прокурор вносит в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Письменное предостережение прокурор или его заместитель направляет должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, — руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

В случае неисполнения требований, которые были изложены в предостережении, и наступлении негативных последствий лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Правовые основы службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации

Порядок службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ регламентирован Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», а также иными федеральными законами в соответствующей части.

Служба в органах и учреждениях прокуратуры является федеральной государственной службой.

Прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, которые имеют высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, обладают необходимыми профессиональными и моральными качествами и способны по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.

На должности помощников прокуроров прокуратур районов, городов и приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся но юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончившие третий курс образовательных учреждений.

Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на этой службе, если оно: является гражданином иностранного государства; признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока; имело или имеет судимость; страдает заболеванием, препятствующим поступлению на службу в органы и учреждения прокуратуры и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника; состоит в близком родстве или свойстве с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью, подконтрольностью одною из них другому-: отказывается от прохождения процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если эти сведения будут использованы при последующем исполнении служебных обязанностей.

Для прокурорских работников установлены следующие классные чипы (в порядке возрастания): младший юрист; юрист III класса; юрист II класса; юрист I класса; младший советник юстиции; советник юстиции; старший советник юстиции; государственный советник юстиции III класса; государственный советник юстиции II класса; государственный советник юстиции I класса; действительный государственный советник» юстиции.

За примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнения заданий особой важности и сложности применяются поощрения. За неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать на них дисциплинарные взыскания вплоть до увольнения из органов прокуратуры.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

Е. Л. НИКИТИН, Г. В. ДЫТЧЕНКО

Кардинальные изменения, происходящие в системе организации правоохранительной деятельности в нашей стране, достигли того уровня, при котором применение существующих средств прокурорского надзора далеко не всегда позволяет своевременно и эффективно достигать целей обеспечения законности. Выделение из органов прокуратуры Следственного комитета Российской Федерации, реформирование органов внутренних дел и создание полиции, а также создание системы мер противодействия коррупции повлекли за собой потребность изменениия объема и содержания полномочий, а также организации деятельности прокуратуры, что требует пересмотра некоторых концептуальных положений прокурорского надзора и соответствующих правовых норм. Названные причины, в числе прочих, обусловили разработку нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», проект которого был направлен на обсуждение в органы и учреждения прокуратуры.

Необходимость оптимизации средств прокурорского надзора на современном этапе не вызывает сомнений. При этом приоритет при разработке новых средств прокурорского надзора должен быть отдан именно средствам оперативного воздействия, которые предоставляют прокурору возможность самостоятельно и своевременно устранять выявленные нарушения закона, без обращения к полномочиям поднадзорных органов и их ведомственному руководству с требованием принять соответствующие меры. Поясним, что все средства прокурорского надзора по типу их воздействия на объекты надзора условно можно классифицировать на средства непосредственного (оперативного) воздействия и опосредованного (через ведомственный контроль). Так, к средствам опосредованного воздействия можно отнести такой акт прокурорского реагирования, как представление, направляемое в порядке ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», при помощи которого требования прокурора об устранении выявленных нарушений реализуются через полномочия руководителей поднадзорных органов. Примером же непосредственного воздействия является постановление прокурора об освобождении из изолятора временного содержания незаконно содержащегося в нем лица в порядке ч. 2 ст. 10 УПК РФ.

Одним из наиболее актуальных вопросов, которые должны быть учтены при разработке нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», является вопрос, касающийся отсутствия на законодательном уровне правового регулирования полномочий, а следовательно, и средств прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности (ОРД). Указанный недостаток проявляется в практической деятельности уполномоченных прокуроров в виде неэффективного воздействия на поднадзорные органы при реализации их надзорной функции. При этом именно ОРД в силу своей специфики, связанной с необходимостью быстрого принятия решений, нуждается в наличии столь же незамедлительного прокурорского реагирования на допускаемые в этой сфере нарушения законодательства.

Стр.103

Органы прокуратуры многих зарубежных стран имеют в своем арсенале наряду с опосредованными и оперативные средства реагирования. Например, ст. 41 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» предусмотрен такой акт прокурорского надзора об устранении нарушений законодательства, как предписание. Предписание в данном случае выносится прокурором или его заместителем в случае нарушения законодательства, которое носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественным и государственным интересам, если оно не будет немедленно устранено. Примечательно, что предписа-ние подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору или его заместителю. При этом возможно обжалование предписания вышестоящему прокурору или в суд, однако обжалование не приостанавливает исполнения предписания.

Предписание как обязательный для исполнения акт прокурорского надзора используется также в системах правовых актов Республик Казахстан(1), Таджикистан(2) и Туркменистан(3).

Оперативный характер воздействия имеют и такие средства прокурорского надзора названных государств, как письменные указания органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, о проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также о прекращении их проведения(4).

Помимо актов реагирования на выявленные нарушения зарубежные органы прокуратуры применяют также акты, имеющие характер оперативного воздействия, направленные на профилактику таких нарушений. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 29 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» при осуществлении надзора за исполнением законодательства органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и их должностными лицами Генеральный прокурор Республики Беларусь и уполномоченные им прокуроры в пределах своей компетенции имеют право: давать санкцию либо отказывать в даче санкции на проведение оперативно-розыскных мероприятий в случаях, определенных законодательными актами; продлевать сроки проведения оперативно-розыскных мероприятий в порядке, установленном законодательными актами.

Аналогичные нормы содержатся в ст.ст. 21, 35 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре»: прокурор дает письменную санкцию (согласие) на проведение оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий, затрагивающих охраняемые конституцией и законом тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных сообщений и почтовых отправлений, а также право на неприкосновенность жилища.

В качестве положительных примеров нами рассматриваются нормы законодательства стран СНГ, где роль и место органов прокуратуры в системе государственного устройства наиболее близки органам российской прокуратуры. Возможные критические замечания по поводу недостаточного развития демократических принципов в законодательстве указанных стран, задерживающего разграничение прокурорско-надзорной и контрольной функций, являются необоснованными. Если же мы обратимся к опыту стран — членов Совета Европы, в частности к характеристике органов прокуратуры западноевропейских стран, то увидим, что там прокуроры наделены еще большими полномочиями, и во многих странах они не только осуществляют надзор, но и возбуждают уголовное преследование, а также фактически руководят работой органов полиции по противодействию преступности. Не вызывает неприятия юридической общественности этих стран и активное участие прокурора в реализации функции уголовного преследования во всех стадиях уголовного судопроизводства. Так, в соответствии с Рекомендацией № R(2000) 19 Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. государствам-членам «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» во всех

Стр.104

системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования, поддерживают обвинение в суде, могут обжаловать или давать заключения по жалобам на все или некоторые решения суда. В свою очередь, в отдельных системах уголовного правосудия прокуроры также осуществляют уголовную политику, приспосабливая ее, где это возможно, к региональным и местным условиям, ведут и направляют расследования или осуществляют надзор за ними, обеспечивают оказание эффективного содействия потерпевшим, определяют альтернативы уголовного преследования, осуществляют надзор за исполнением решений судов и т. д.

Во Франции, например, только прокурор имеет право возбуждать уголовные дела, он же руководит расследованием преступлений(1). Аналогичным образом обстоят дела в Германии и многих других развитых европейских странах(2).

Примечательно, что разделять процесс достижения единой цели — выявления и раскрытия преступлений на оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование — принято в основном в правоохранительных системах стран СНГ, в то время как во многих государствах с развитой правовой системой деятельность по выявлению и раскрытию преступлений не дифференцирована на процессуальную и оперативно-розыскную составляющие.

Вместе с тем при выборе оптимальных средств прокурорского надзора справедливо будет исходить из целей и задач прокурорской деятельности, определяющих предмет надзора в его соответствующих отраслях, который, в свою очередь, задает критерии, позволяющие дифференцировать прокурорский надзор и ведомственный контроль. Следуя указанному алгоритму, можно прийти к выводу о том, что к основным критериям, дифференцирующим прокурорский надзор и ведомственный контроль, относятся категории: законность (для надзора) и эффективность, результативность, целесообразность (для контроля). Однако Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ содержит нормы, которые эффективность работы оперативно-розыскных органов возводят на уровень требований закона и делают необходимой ее оценку прокурором уже в рамках определения ОРД. Так, при проверке исполнения требований ст.ст. 2, 14 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» уполномоченный прокурор может и должен оценивать, все ли необходимые меры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности, а также по обеспечению безопасности общества и государства были приняты оперативно-розыскным органом.

Отсюда возникает вопрос: как должен действовать уполномоченный прокурор, если сочтет, что принятых мер для выполнения установленных законом задач ОРД явно недостаточно, либо в случае обнаружения полного отсутствия оперативной работы (бездействие оперативно-розыскного органа)? Дать указания о проведении необходимых ОРМ в соответствии с действующим законодательством прокурор не может, поскольку сегодня это право является прерогативой руководителей оперативно-розыскных органов. Прокурору остается использовать только такой акт реагирования, как представление. Однако опыт показывает, что посредством внесения представления незамедлительно активизировать оперативную работу, как правило, не удается. Иных же установленных федеральным законодательством актов прокурорского реагирования, приемлемых для оперативного устранения нарушений оперативно-розыскного законодательства, пока не имеется.

Отсутствие единого перечня законодательно закрепленных полномочий прокурорского надзора за законностью ОРД (специальной нормы закона о прокуратуре, содержащей исчерпывающий перечень таких полномочий) влечет за собой попытки систематизировать такие полномочия в приказах Генерального прокурора Российской Федерации. По сути, единственным правовым актом, достаточно полно определяющим и систематизирующим полномочия прокурорского надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами, является приказ Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» от 15 февраля 2011 г. № 33.

Стр.105

Вместе с тем требования Приказа Генерального прокурора Российской Федерации не имеют юридической силы для поднадзорных органов.

В таких условиях прокурорская практика при проведении проверок оперативно-розыскных органов идет по пути использования надзорных полномочий, закрепленных в главах 1 и 2 раздела III Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Данный подход основан на своеобразной логике, в соответствии с которой силлогизм может быть сформулирован следующим образом: поскольку все органы, уполномоченные на осуществление ОРД, являются органами исполнительной власти, постольку при осуществлении надзора за их деятельностью допустимо применять нормы главы 1 раздела III Закона, предметом надзора (ч. 1 ст. 21 и ч. 1 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») в которых являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов органами исполнительной власти.

Вместе с тем в рамках действующей конструкции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов в ОРД нельзя признать логичным использование средств прокурорского надзора, разработанных законодателем для осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, поскольку такой подход не учитывает юридический статус и соотношение структурных элементов Закона, коими являются его главы. Так, по общему правилу в случае отсутствия специальной нормы должна применяться общая норма. При этом нормы первой главы III раздела Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», регулирующие специальные сферы надзора, не будут общими по отношению к третьей его главе. Суждение о том, что все органы, уполномоченные на осуществление ОРД, являются органами исполнительной власти и потому прокурорский надзор за их деятельностью может регулироваться правовыми нормами, содержащимися в специальной главе — в главе 1 раздела III, является ошибочным, поскольку законодатель для регулирования прокурорского надзора в сфере ОРД создал отдельную специальную главу — главу 3, в которой предмет надзора, сформулированный в ст. 29, не совпадает с формулировкой предмета надзора, изложенной в ст. 21.

Следовательно, в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» помимо специальных глав необходимо создать общую главу, в которой должны содержаться правовые нормы, формулирующие понятие прокурорского надзора в целом, общие принципы и подходы к его осуществлению, а также общие для всех видов надзора средства осуществления. Те же средства, которые могут быть использованы только в отдельных отраслях прокурорского надзора, следует нормативно закреплять уже в специальных главах.

Полагаем, что указанная необходимость учтена разработчиками проекта нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку существенной положительной новеллой данного проекта является выделение самостоятельного раздела «Акты прокурорского реагирования», в котором содержится перечень актов прокурорского реагирования, применяемых в различных сферах деятельности прокуратуры. Указанный раздел целесообразнее было бы назвать «Средства прокурорского надзора» или «Правовые акты прокурорского надзора», тогда в него вошли бы не только акты прокурорского реагирования, но и средства, направленные на выявление и профилактику нарушений законности.

При этом обращает на себя внимание введение разработчиками указанного проекта таких актов прокурорского реагирования, как требование об изменении нормативного правового акта и требование об устранении нарушений закона, допущенных в ходе досудебного производства по уголовному делу, которые предполагают возможность оперативного устранения выявляемых прокурором нарушений закона.

Считаем необходимым ввести аналогичные акты прокурорского реагирования и в сферу надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД.

На практике такая форма реагирования, как требование, была предложена в письме заместителя Генерального прокурора Российской Федерации(1) и используется уже с 2007 года не только при

Стр.106

осуществлении надзора за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания, но и органами, осуществляющими ОРД. Таким образом, в проекте нового закона предлагается закрепить уже выработанную практикой форму реагирования, придав ей обязательный характер.

Поддерживая необходимость введения указанных актов, считаем важным высказать ряд критических замечаний, в отношении как термина «требование», так и применения такого акта реагирования. В проекте закона при разработке новых форм прокурорского реагирования обошли вниманием такую сферу, как прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, хотя и выделили ее в отдельную отрасль. Вместе с тем приказом Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» от 15 февраля 2011 г. № 33 и утвержденной им формой отчетности такая форма реагирования, как требование, уже введена в действие, что также предполагает ее легализацию в федеральном законодательстве.

Прокурор, являясь представителем государства, обладает властными полномочиями, в связи с этим имеет право в рамках закона выражать свою волю относительно необходимости соблюдения законности или устранения допущенных нарушений закона. Очевидно, что выражение такой воли может осуществляться только в виде требования, поскольку просьба или предложение не обладают властным характером и не обязательны для исполнения. Ошибочным в данном случае будет отождествление содержания волеизъявления с его формой, коей и является акт прокурорского реагирования. Известно, что разновидность актов прокурорского реагирования обусловлена различием оснований для их использования, но при этом абсолютно все акты прокурорского реагирования содержат в себе требование соблюдать закон или восстановить законность. Именно поэтому называть акт прокурорского реагирования требованием представляется крайне неудачным, так как такой термин вводит в заблуждение и дает основание предполагать, что все иные акты прокурорского реагирования не содержат в себе никаких требований, а следовательно, и исполнять их необязательно. Разумеется как протест, так и постановление, и представление, и предостережение являются актами прокурорского реагирования, содержащими в себе различные требования прокурора, поэтому называть новый акт прокурорского реагирования термином «требование» неправильно.

Учитывая изложенное, полагаем необходимым и считаем возможным заменить термин «требование» на термин «предписание» для использования его в качестве названия акта прокурорского реагирования оперативного воздействия. Относительно же сфер применения такого акта реагирования, как предписание, справедливым будет его использование не только для изменения нормативного правового акта или устранения нарушений закона, допущенных в ходе досудебного производства по уголовному делу, но и во всех иных, без исключения, отраслях прокурорского надзора, в том числе и в надзоре за исполнением законов при осуществлении ОРД. При этом использование предписания целесообразно ограничить случаями выявления очевидных нарушений закона, когда не требуется проводить дополнительных служебных проверок для подтверждения выводов прокурора, как, например, при внесении им представления. Отсюда полное название такого акта реагирования может звучать как предписание об устранении очевидных нарушений закона.

Однако такое уточнение названия акта реагирования ограничивает случаи его применения в оперативно-розыскной практике, когда требуется оперативное реагирование уполномоченного прокурора в виде предписания. Например, в случаях, когда уполномоченный прокурор самостоятельно получает информацию о совершении или приготовлении преступления, проверка которой нуждается в использовании негласных методов. Аналогичные ситуации возникают и при проверке уполномоченным прокурором оперативно-служебных материалов, в которых также могут содержаться сведения о преступлениях, требующие оперативной проверки или разработки. Здесь уместно провести аналогию с п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ, устанавливающим в качестве повода для возбуждения уголовного дела постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса

Стр.107

об уголовном преследовании. Если законодатель считает необходимым предоставить прокурору возможность инициирования доследственной проверки с целью решения вопроса о возбуждении уголовного дела, то как быть в тех случаях, когда гласная проверка может привести к утрате доказательств совершения преступления или к утрате контроля за лицом, его совершающим, а также в тех случаях, когда информация о признаках преступления не позволяет сделать однозначный вывод о его совершении без оперативной проверки? Полагаем, что в таких случаях уполномоченный прокурор должен быть наделен правом инициирования оперативной проверки или разработки, реализуемым в виде направления в оперативно-розыскной орган поручения о проведении оперативной проверки или оперативной разработки.

Оперативное вмешательство уполномоченного прокурора необходимо и в тех случаях, когда требуется безотлагательная отмена незаконного правоприменительного акта либо прекращение осуществления незаконного оперативно-розыскного мероприятия. Например, незамедлительной отмене подлежит постановление о проведении оперативного эксперимента, вынесенное руководителем органа, уполномоченного осуществлять ОРД, с нарушением требований действующего законодательства, поскольку проведение на его основании ОРМ приведет к недопустимости дальнейшего использования полученных сведений либо к нарушению прав и свобод граждан. В том случае, если оперативно-розыскное мероприятие уже начали осуществлять с нарушением закона или продолжение его осуществления может привести к нарушению закона, прокурор также должен иметь право самостоятельно и оперативно его прекратить. В указанных случаях оперативность реагирования со стороны уполномоченного прокурора может быть обеспечена посредством постановления об отмене незаконного правоприменительного акта или постановления о прекращении незаконного ОРМ.

При этом в отношении незаконных нормативных актов, издаваемых оперативно-розыскными органами, достаточно использовать такой акт прокурорского реагирования, как протест, поскольку ввиду отсутствия непосредственной угрозы нарушения закона до применения такого нормативного акта оперативного воздействия со стороны прокурора не требуется. Прекратить же незаконную оперативную проверку или незаконную оперативную разработку можно посредством такого акта прокурорского реагирования, как представление, поскольку непосредственное проведение незаконных ОРМ в рамках этих проверок и разработок будет оперативно прекращено соответствующим постановлением уполномоченного прокурора.

Таким образом, в перечень актов про-курорского реагирования в новом Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» желательно и целесообразно включить следующие акты прокурорского реагирования, предназна-ченные для использования при осу-ществлении надзора за исполнением законов в ОРД и обладающие возмож-ностью непосредственного (оперативного) воздействия:
предписание об устранении очевидных нарушений закона;
поручение о проведении оперативной проверки или оперативной разработки;
постановление об отмене незаконного правоприменительного акта оперативно-розыскного органа;
постановление о прекращении незакон-ного оперативно-розыскного мероприятия.

Помимо средств прокурорского надзора, направленных на оперативное устранение нарушений закона, целесообразно также предусмотреть средства прокурорского надзора, направленные на профилактику нарушений закона в сфере ОРД. Например, к таким средствам может быть отнесено согласование ходатайств оперативно-розыскных органов о проведении ОРМ, на которые дает разрешение суд. Введение указанных средств профилактики позволит пресекать факты незаконного и необосно-ванного обращения в суд должностных лиц оперативно-розыскных органов, возмож-ность вынесения незаконных судебных решений.

Логичным завершением института такого согласования будет возложение на прокурора обязанностей по проверке исполнения принятого судебного решения, а также предоставление ему права на внесение представления на незаконное судебное решение.

Стр.108

УДК 343.1

Б01: 10.19073/2306-1340-2017-14-2-66-71

ТРЕБОВАНИЕ ОБ УСТРАНЕНИИ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНА КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ АКТ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ В УГОЛОВНОМ ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ

КОЛОМЕЕЦ Елена Владимировна*

И ikolom@yandex.ru

Ул. Ленина, 1, г. Омск, 644099, Россия

Аннотация. На основе анализа научных положений и уголовно-процессуального законодательства в статье делается вывод о реализации прокурором полномочия требовать устранения нарушений, допущенных в ходе досудебного производства, посредством использования самостоятельного акта реагирования, именуемого требованием. Автором формулируются признаки указанного акта, рассматриваются дискуссионные вопросы его применения, в том числе при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, а также на стадии возбуждения уголовного дела. Предлагается дополнить статью 37 УПК РФ положениями об основаниях и порядке использования прокурором названного правового средства.

Ключевые слова: прокурор, требование прокурора об устранении нарушений закона, органы дознания и предварительного следствия, уголовное досудебное производство.

Kolomeets Elena V.**

El ikolom@yandex.ru

1 Lenina st., Omsk, 644099, Russia

Согласно ч. 1 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах своей компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за про-

цессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. В силу ч. 1 ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»1 прокурор наделен полномочиями по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, установленными

* Прокурор отдела управления правовой статистики прокуратуры Омской области.

** Prosecutor of the Office of Legal Statistics of the Prosecutor’s Office of the Omsk Region.

1 О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17 нояб. 1995 г. № 2202-1 // Рос. газ. 1995. 25 нояб.

уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами. Положениями п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ предусмотрено полномочие прокурора требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия. Однако ни УПК РФ, ни Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не определяют понятие требования прокурора как средства реализации полномочия, предусмотренного п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

С момента внесения в УПК РФ изменений Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ2 в научной литературе ведутся дискуссии относительно значения слова «требовать», употребленного законодателем при формулировке положений п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Обсуждаются вопросы, означает ли данная формулировка внедрение в прокурорскую практику нового акта реагирования, именуемого требованием, или же п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ просто регламентирует полномочие прокурора требовать устранения нарушений в уголовном досудебном производстве в рамках уже существующих средств реагирования, подчеркивая необходимость изложения резолютивной части акта в форме требования.

Так, П. А. Пригорща справедливо полагает, что требование прокурора в силу императивности его полномочий может являться составной частью средств выявления нарушений закона, а также актов прокурорского реагирования. Однако реализация полномочия прокурора, предусмотренного п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, связана с применением прокурором требования об устранении нарушений закона как самостоятельного акта реагирования, который вносится субъекту, уполномоченному устранить нарушения закона, и содержит распоряжение прокурора об устранении выявленных нарушений и привлечении к ответственности виновных должностных лиц .

Приведенное автором высказывание соответствует сложившейся практике активного применения прокурорами требования как самостоятельного акта реагирования при осуществлении надзора в уголовном досудебном производстве.

Следует отметить, что число указанных актов реагирования ежегодно возрастает. Если в 2011 г. в органы расследования прокурором направлено 83 тысячи требований в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ3, в 2015 г. число направленных требований составило 215 тысяч4.

Придерживающийся иной точки зрения А. Ю. Винокуров указывает, что до внесения в УПК РФ изменений законодательно был обозначен только алгоритм принимаемых прокурором решений, если в качестве нарушений рассматривались действия и решения, на которые прокурор реагировал путем вынесения постановления. При этом ни УПК РФ, ни УПК РСФСР не содержали положений о реагировании прокурора на нарушения законодательства, прямо не оговоренные в законе. В практической деятельности в указанных целях прокурорами применялось представление об устранении нарушений закона. Во исполнение требований ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации, предписывающей устанавливать полномочия прокурора только федеральным законом, в УПК РФ были внесены коррективы, связанные с наделением прокурора правом требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства . По мнению автора, законодатель, наделяя прокурора данным полномочием, не имел в виду нового акта реагирования, а лишь законодательно закрепил реализацию полномочия посредством внесения представлений об устранении нарушений закона.

Изложенная позиция представляется небесспорной. Несмотря на схожесть в наименовании, требование и представление прокурора об устранении нарушений закона имеют различия в их целевой направленности. Требования прокурора в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ всегда вносятся в орган расследования для обеспечения незамедлительного устранения нарушений закона в рамках расследования. Ограниченный 5 сутками срок рассмотрения требований, установленный ч. 4 ст. 39 УПК РФ, обеспечивает устранение нарушений в максимально короткие сроки. Представления прокурора об устранении нарушений закона в большинстве случаев

2 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» : федер. закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ // Рос. газ. 2007. 8 июня.

не могут обеспечить незамедлительное устранение нарушений закона, поскольку на практике к моменту их внесения нарушения уже устранены иным способом или не устранимы вовсе, а уголовные дела, при расследовании которых допущены нарушения, направлены в суд.

Следует отметить, что полномочия, которыми обладал прокурор при осуществлении надзора за органами следствия до внесения изменений Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, были аналогичны полномочиям, которыми он до настоящего времени наделен в отношении органов дознания. Наличие у прокурора процессуальной возможности отменять любое процессуальное решение следователя, давать следователю указания о ходе расследования в целях недопущения волокиты и неполноты расследования, а также принятия необоснованного процессуального решения обеспечивало реализацию прокурором надзорной функции. В представлениях прокурорами указывалось на нарушения обобщенного характера, их внесение было направлено в первую очередь на информирование руководителей органов расследования о выявленных прокурором нарушениях в целях недопущения подобного впредь с постановкой вопроса о ненадлежащем ведомственном контроле и наказании виновных лиц. Сокращение объема полномочий прокурора при осуществлении надзора за предварительным следствием обусловило необходимость в ином акте реагирования, применение которого было бы направлено на незамедлительное устранение допущенных следствием нарушений исходя из необходимости обеспечения прокурором законности при производстве предварительного следствия, соблюдения прав участников процесса.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В пользу указанного довода свидетельствует и то обстоятельство, что сокращение объема полномочий прокурора при осуществлении надзора за следствием и наделение прокурора п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ правом требовать устранения допущенных нарушений при производстве расследования по уголовным делам осуществлено путем принятия одного законодательного акта -Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Представляется, что законодателем предполагалось применение указанного акта прокурорского реагирования преимущественно

при осуществлении надзора за предварительным следствием, что обусловило недостаточную регламентацию порядка рассмотрения требования прокурора органом дознания. Хотя законодателем внесение требований в связи с нарушениями при производстве дознания не исключено.

Чтобы разобраться в сущности требования прокурора как акта реагирования, необходимо охарактеризовать присущие ему черты. Во-первых, требование об устранении нарушений закона в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в силу прямого указания ч. 5 ст. 37 УПК РФ может исходить только от прокурора или его заместителя. Во-вторых, поскольку полномочие прокурора, на реализацию которого направлен названный акт прокурорского реагирования, предусмотрено уголовно-процессуальным законом, требование прокурора является процессуальным правовым актом.

Требование прокурора может быть выражено только в письменной форме. В. Ф. Крюковым высказано мнение о том, что требование может быть выражено как в письменной, так и в устной формах. При реализации прокурором полномочия по непосредственному организационному участию в расследовании преступлений присутствующий при выполнении следственного действия прокурор вправе высказать устное требование об устранении нарушений, подлежащее занесению следователем в протокол следственного действия, либо изложить его в протоколе собственноручно. Требование прокурора, подготавливаемое в случае установления нарушений по результатам расследования уголовного дела при ознакомлении с его материалами, выражается прокурором в письменной форме .

Между тем публично-правовой характер уголовно-процессуальной деятельности прокурора в Российской Федерации с письменностью предварительного расследования и розыскным характером уголовного досудебного производства обусловливают необходимость применения права в указанной области исключительно через письменные правовые акты. Они являются самостоятельными документами, адресуемыми прокурором в орган расследования и подлежащими рассмотрению ими. Более того, дискуссионным является приведенное выше суждение о наличии у прокурора прямо не предусмотренного ст. 37 УПК РФ полномочия по непосредственному организационному участию в расследовании путем присутствия на следственных действиях .

Следует отметить, что требование прокурора в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ вносится в орган, допустивший нарушение.

Неоднозначным является вопрос о необходимости внесения указанных актов реагирования в орган дознания. Пункт 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ предоставляет прокурору право требовать устранения нарушений закона от органов следствия и дознания. В ряде регионов Российской Федерации направление прокурором требований об устранении нарушений закона в органы дознания получило широкое распространение. По данным статистического отчета «Надзор за соблюдением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства» по форме НСиД за 2015 год, количество требований, направленных в органы дознания МВД, в Забайкальском, Красноярском краях, Кемеровской области соотносимо с числом требований в следственные органы МВД. В Орловской, Смоленской областях число требований в органы дознания МВД превышает число требований, направленных в органы следствия МВД5.

Вместе с тем в уголовно-процессуальном законе отсутствует регламентация порядка и сроков рассмотрения требований прокурора органами дознания, а в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26 января 2017 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»6 — обязанность требовать устранения выявленных нарушений законодательства при расследовании уголовных дел, несмотря на наличие указанной обязанности в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2016 г. № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного след-ствия»7.

Высказываются мнения о необоснованности применения указанного акта реагирования в отношении органов дознания и в научной литературе. Как указывает А. В. Гриненко, прокурор вправе давать дознавателю обязательные для исполнения письменные указания о направ-

лении расследования (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), отменять незаконные и необоснованные постановления дознавателя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Наличие у прокурора названных полномочий обусловливает отсутствие оснований для применения к органам дознания требований в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ .

Однако данное высказывание не может быть признано справедливым, по крайней мере, относительно реализации полномочий по направлению требований прокурора в орган дознания в связи с нарушениями, допущенными при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях. Представляется, что наличие у прокурора правовой возможности вносить требования в орган дознания не должно нивелироваться. Наделение прокурора указанным правом обеспечивает его большим объемом средств реагирования на нарушения закона. Между тем проблематика применения прокурором требования в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ к органу дознания не ограничивается изложенным выше и является предметом для самостоятельного исследования.

Требование прокурора является универсальным актом прокурорского реагирования, применяемым как на стадии предварительного расследования, так и на стадии возбуждения уголовного дела. В требовании, применяемом прокурором до принятия решения о возбуждении уголовного дела, указывается на необходимость провести доследственную проверку по сообщению о преступлении и принять процессуальное решение в случаях выявления прокурором факта нерегистрации сообщения о преступлении, необоснованного направления материала проверки по подследственности, длительного непринятия процессуального решения по материалу проверки, в том числе с нарушением срока рассмотрения сообщения о преступлении, установленного законом.

От руководителя следственного органа прокурор вправе требовать отменить незаконное постановление о возбуждении уголовного дела в случае пропуска им по какой-либо

5 Отчет о работе прокурора «Надзор за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства» по форме НСиД за 2015 год // Информ.-аналит. материалы Генер. прокуратуры Рос. Федерации. Доступ из информ. системы обеспечения надзора за исполнением законов органов прокуратуры Рос. Федерации (ИСОП).

6 Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания : приказ Генер. прокурора Рос. Федерации от 26 янв. 2017 г. № 33. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7 Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия : приказ Генер. прокурора Рос. Федерации от 28 дек. 2016 г. № 826. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

причине срока, установленного законом для самостоятельной отмены незаконного решения .

С учетом изложенного имеющиеся в научной литературе высказывания относительно невозможности применения указанного акта реагирования по материалу проверки представляются неактуальными, а сложившаяся практика использования прокурором указанного акта прокурорского реагирования до возбуждения уголовного дела требует законодательного закрепления.

Названный акт прокурорского реагирования содержит распоряжение об устранении выявленных прокурором нарушений. Суть данного признака вытекает из понятия «требование», под которым в русском языке понимается выраженная в решительной, категорической форме просьба, распоряжение; правило, условие, обязательное для выполнения8.

В научной литературе указывается на императивный характер требования прокурора. Между тем императивность требования прокурора, необязательного для следователя, носит ограниченный характер. Она связана в первую очередь с обязанностью субъекта, которому внесено требование, рассмотреть его в пятидневный срок и дать письменный ответ прокурору .

Следующим признаком, характеризующим требование прокурора как самостоятельный акт прокурорского реагирования, является его внесение только при наличии установленных прокурором оснований — допущенных органами расследования нарушений в уголовном досудебном производстве.

Представляется, что требование об устранении нарушений закона может быть внесено в связи с любыми нарушениями уголовно-процессуального закона, которые не могут быть устранены посредством иных актов реагирования, в том числе путем принятия прокурором процессуальных решений, направленных на устранение нарушений закона.

Изложенные положения относительно понятия и основных признаков требования прокурора в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ как самостоятельного акта реагирования позволяют сделать вывод о необходимости дополнения ст. 37 УПК РФ положениями следующего содержания: «Письменные требования прокурора вносятся в орган расследования при установлении прокурором нарушений уголовно-процессуального закона при принятии и рассмотрении сообщений о преступлениях, предварительном расследовании уголовных дел с целью незамедлительного устранения допущенных нарушений».

Список литературы

1. Винокуров А. Ю. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адвокат. 2008. № 4. С 13-16.

2. Гриненко А. В. Полномочия прокурора должны быть конкретизированы // Законность. 2011. № 2. С. 23-24.

3. Крюков В. Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. 2007. № 10. С. 61-70.

4. Малов А. А., Буланова Н. В., Парфенова М. В. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях : метод. рекомендации. М. : Акад. Генер. прокуратуры Рос. Федерации, 2008. 35 с.

5. Николаева Н. М. Письменность предварительного расследования : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2002. 27 с.

6. Пригорща П. А. К вопросу о понятии и сущности требования как акта прокурорского реагирования современной прокуратуры // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2011. № 1. С. 84-86.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

7. Соколов А. Ф. Проблемы и практика применения прокурором требования об устранении нарушений федерального законодательства в уголовном процессе // Уголовное право. 2009. № 2. С. 122-126.

8 Ожегов С. И., ШведоваН. Ю. Толковый словарь русского языка. М. : ИТИ Технологии, 2003. С. 524.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *