Муниципальные проблемы города

(Ключникова Е.М.)

К статье приложены 2 приложения:
ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 7 ноября 2008 г. N 723 О СТРАТЕГИИ ОБРАЩЕНИЯ С ТВЕРДЫМИ БЫТОВЫМИ ОТХОДАМИ НА ТЕРРИТОРИИ ГОРОДА АПАТИТЫ НА ПЕРИОД ДО 2019 ГОДА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 20 февраля 2009 г. N 131 ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ ВЫРУБКИ ЗЕЛЕНЫХ НАСАЖДЕНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ГОРОДСКОГО ОКРУГА АПАТИТЫ

Техногенный путь развития экономики России привел к реальной угрозе экологического кризиса и необходимости пересмотра общегосударственных ориентиров. Около 40 % населения Российской Федерации (свыше 60 млн. человек) проживают на территориях, характеризующихся критическим или близким к критическому состоянием природной среды. Преодоление надвигающегося кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих разрушение и деградацию природной среды. Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Поэтому задачи разработки стратегии устойчивого развития территорий на всех уровнях управления приобретают в настоящее время приоритетное значение.
Категория качества окружающей среды тесно связана с понятием устойчивого развития территорий. Экологические проблемы наиболее остры на локальном уровне, поскольку в среде обитания человек сталкивается с ними непосредственно. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть возможности и способы решения экологических проблем на примере отдельного муниципального образования.
Основной целью деятельности органов местного самоуправления является создание условий для улучшения качества жизни населения. В качестве средства реализации поставленной цели рядом авторов предлагается использовать проблемно-ориентированный подход, с определением целевых показателей, отражающих степень достижения цели.
Качество жизни человека определяется не только экономическими и социальными условиями, но и качеством среды обитания. Последнюю можно охарактеризовать степенью загрязнения атмосферы, воздуха, которым мы дышим, водных объектов, воды, которую мы пьем и используем в быту, и степенью деградации природных ландшафтов, дающих нам возможность удовлетворения эстетических потребностей. Качество среды обитания тесно связано с экономическим развитием территории. Данная связь носит нелинейный характер, это иллюстрирует экологическая кривая Кузнеца, демонстрирующая, что при росте ВВП (ВРП) на душу населения уровень деградации окружающей среды сначала растет, а затем — по мере достижения определенного уровня благосостояния — он начинает снижаться. Качество окружающей среды влияет на социальные условия, особенно на здоровье населения. Социальные факторы, включая образ жизни и поведения людей, уровень экологической культуры и экономического благосостояния в свою очередь оказывают влияние на состояние окружающей среды.
Настоящая работа выполнена на основе анализа статистических данных, нормативно-правовых актов и других материалов по муниципальному образованию город Апатиты, являющегося типичным представителем когорты небольших промышленных городов российского Севера.
Город Апатиты расположен в Мурманской области в центре Кольского полуострова, обладает высокой степенью транспортной доступности. Несмотря на суровые климатические условия, Хибинский горный массив и озеро Имандра, непосредственно примыкающие к городу, считаются одними из лучших мест отдыха и туризма в Мурманской области. Город находится вблизи месторождения апатито-нефелиновых руд. Экономическую базу города наряду с горнорудной промышленностью составляют электро- и теплоэнергетика, пищевая промышленность, железнодорожный транспорт, образование и наука. На 1 января 2007 г. численность постоянного населения города Апатиты составила 62,6 тысяч человек (7,1% населения Мурманской области), сократившись за последние 15 лет почти на 15 тысяч, в основном за счет миграции населения в центральные области РФ. Демографическая обстановка в городе остается неблагоприятной и характеризуется превышением числа умерших над числом родившихся. Доля официально зарегистрированных безработных составила в среднем за 2006 год 1,9% к численности экономически активного населения (2002 г. – 4,2%). Среднемесячная начисленная заработная плата работников крупных и средних организаций города в 2006 году (12 755 рублей) была ниже средней по области на 17%.
В результате многолетней хозяйственной деятельности природная среда на территории Апатитского района подверглась значительному негативному воздействию. Изменился ландшафт, увеличился уровень загрязнения воздуха, ухудшилось качество поверхностных вод.
Основными стационарными источниками выбросов загрязняющих веществ в атмосферу являются отвалы хвостов обогащения (хвостохранилища) второй апатито-нефелиновой обогатительной фабрики (АНОФ-2) ОАО «Апатит» и ОАО «Апатитская ТЭЦ», выбрасывающие в атмосферу пыль, диоксид серы, оксид углерода, диоксид азота и бенз(а)пирены. По всем из них, кроме диоксида серы, в течение года эпизодически наблюдаются превышения ПДК (предельно допустимых концентраций).
Озеро Имандра является источником питьевого водоснабжения для города, и, одновременно, приемником сточных вод от городов и предприятий, расположенных на его берегах. Этот водоем является самым загрязненным промышленными и бытовыми стоками из всех водоемов Мурманской области, концентрация меди в воде повсеместно превышает ПДК .
На территории Апатитского района в озеро Имандра впадают реки Белая и Жемчужная, в которые осуществляется сброс хозяйственно-бытовых и сточных вод. Их загрязнение тяжелыми металлами и микроэлементами, содержащимися в сточных водах горнорудных предприятий ОАО «Апатит”, стронцием и алюминием является высоким. По санитарно-микробиологическим показателям воды этих рек также охарактеризованы как загрязненные .
Вклад в загрязнение водных объектов вносят отходы производства и потребления, в сфере обращения с которыми накопился ряд нерешенных проблем. По данным областного мониторинга свалки оказывают негативное воздействие на окружающую среду, особенно в период снеготаяния, когда по некоторым ингредиентам достигаются высокие и экстремально высокие уровни загрязнения поверхностных вод .
Отсутствие решений по реконструкции системы биологической очистки сточных вод и утилизации осадка ставит под угрозу эпидемиологическую безопасность источника водоснабжения – озера Имандра.
Анализ состояния окружающей среды в г. Апатиты свидетельствует, что основной проблемой для города является существующее и потенциальное загрязнение источника питьевого водоснабжения – озера Имандра. Источниками его загрязнения являются объекты горно-рудной промышленности, санкционированная свалка, хранилища осадка сточных вод, и нерегулируемый туризм. Существующая экологическая обстановка отрицательно сказывается на здоровье населения города, особенно детей , деградация природной среды уменьшает инвестиционную привлекательность территории .
Для достижения генеральной цели – повышения качества жизни населения посредством улучшения качества среды обитания – органы местного самоуправления города Апатиты в первую очередь должны обеспечить снабжение населения питьевой водой высокого качества, разработать и внедрить безопасную для окружающей среды и здоровья населения систему обращения с отходами, провести мероприятия по предотвращению эпидемиологической опасности и обеспечить для местного населения и приезжающих туристов рекреационные условия, исключающие деградацию природной среды и угрозу биоразнообразию.
Необходимость решения описанных проблем определена в документе «Стратегия социально экономического развития города Апатиты», утвержденном решением Апатитского городского Совета народных депутатов в декабре 2002 года. Документ определил стратегической целью — развитие города Апатиты как конкурентоспособного в экономике, науке и инновациях города Мурманской области, привлекательного качеством жизни и природно-культурной средой, ориентированного на становление гражданского общества. Стратегией определено, что цель достигается путем устойчивого экологического развития и бережным отношением к природе .
Для реализации природоохранных целей стратегии социально-экономического развития города Апатиты с 2006 г., когда в бюджетный Кодекс РФ была внесена поправка о том, что 40% платы за негативное воздействие на окружающую среду предприятий, расположенных на территории муниципального образования, поступает в бюджет этого муниципального образования, администрацией города разрабатывается программа «Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности в городе Апатиты». Мероприятия, содержащиеся в программе, отобраны по принципу — способствовать достижению стратегических целей.
Несмотря на то, что система охраны окружающей среды города разработана (определены стратегические цели, разработан механизм их реализации, определен источник финансирования программных мероприятий), достигнуть улучшения экологической обстановки не удалось.
Как показало наше исследование, выполненное на основе экспертного опроса и анализа выполнения адресно-инвестиционной программы Мурманской области в части мероприятий на территории города Апатиты, основной причиной неэффективности проводимых природоохранных мероприятий является острый и последние 15 лет хронический недостаток инвестиций в природоохранную инфраструктуру. Средства, поступающие в городской бюджет в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, не выделяются в целевой бюджетный фонд и расходуются на текущие нужды. Но, и при решении использовать плату за негативное воздействие на окружающую среду целевым назначением, ее объем не позволит решить основные экологические проблемы города.
В среднем в год в бюджет города поступает менее 5 млн. рублей (в 2006 г. поступления составили 3,7 млн.руб., за 10 месяцев 2007 г. – 4,6 млн.руб.) в качестве платы за негативное воздействие. Стоимость только основных и первоочередных мероприятий по обеспечению экологической безопасности на территории города: оборудование водозабора из подземного источника, реконструкция системы водоснабжения, строительство оборудованного полигона твердых бытовых и промышленных отходов (полигон ТБиПО), превышает 1 миллиард рублей. Эта сумма превосходит размер доходной части годового бюджета муниципального образования, составивший в 2007 году 977,3 млн.руб., из которых только 1,4 млн.руб. было потрачено на природоохранные мероприятия.
Накопившиеся вопросы обеспечения экологической безопасности в части утилизации отходов в том числе осадка сточных вод, обеспечения качественного водоснабжения, требующие значительных инвестиций в их решение, при наблюдающейся диспропорции между уровнями доходов бюджета и объемами необходимого финансирования, являются общими для большинства городов не только Мурманской области, но и Российской Федерации в целом.
Следовательно, главной задачей стоящей пред органами местного самоуправления является привлечение инвестиций в природоохранную сферу. Это сложный процесс и подходить к нему нужно комплексно, то есть использовать различные возможности как местного и регионального, так и федерального и международного уровней. Для этого необходимо проводить работы по включению экологически важных для города мероприятий в региональные программы для получения финансовой поддержки регионального уровня, исследовать и использовать возможности участия в федеральных программах, использовать возможности существующих международных грантовых программ, внедрять механизм частно-государственного партнерства.
В качестве рекомендации органам местного самоуправления мы предлагаем разрабатывать и проводить муниципальную политику устойчивого развития. Ключевым инструментом, которой должна стать разработка и реализация стратегии устойчивого развития муниципального образования. Стратегия устойчивого развития в большей мере, чем стратегия социально-экономического развития будет учитывать вопросы экологической безопасности территории. Стратегия должна не только демонстрировать жителям города, что направления развития выбраны, а механизмы достижения поставленных целей определены, но и позволять активно и творчески участвовать в выборе долговременных, стратегических решений. Идеи и принципы муниципального развития, содержащиеся в стратегии, должны дать ориентиры предпринимательскому сообществу, внешним инвесторам, помочь им связать оперативные решения с перспективами муниципального развития. Для того чтобы стратегия работала в таком ключе, она должна быть написана доступным языком и доведена до населения (широко разрекламирована).
Стратегию устойчивого развития муниципального образования необходимо вооружить системой целевых индикаторов, которые позволят осуществлять системный мониторинг достижения стратегических целей.
Необходимо учитывать, что организация процесса целеполагания является ключевым фактором успеха при реализации Стратегии устойчивого развития. При формировании стратегических целей и задач необходимо организовать взаимодействие между различными структурными подразделениями органов местного самоуправления и между различными секторами общества. Значение имеет, как сам факт учета мнений различных сторон и широкой общественности, так и способ организации процесса консультаций. Население и предпринимательское сообщество должны определять выбранные стратегические цели как «свои», только в этом случае предприниматели будут связывать свои оперативные решения с перспективами муниципального развития, а население активно и творчески участвовать в выработке стратегических решений.
Для достижения целей стратегии устойчивого развития необходимо разрабатывать тематические природоохранные стратегии, которые послужат базисом для разработки блоков городской целевой программы охраны природы, и будут способствовать повышению инвестиционной привлекательности территории, обуславливая стабильность и предсказуемость развития экономической и экологической ситуации в районе.
Мы рекомендуем органам местного самоуправления целенаправленно проводить кадровую политику: привлекать высокообразованных и творческих работников, развивать имеющийся кадровый состав. Согласно результатам эконометрического анализа института экономики переходного периода, «в России не кадры следуют за инвестициями, а инвестиции за кадрами» .
Мы рекомендуем органам местного самоуправления прилагать сознательные усилия для вовлечения населения в процессы управления территорией, создавать условия для развития социального капитала. Роберт Патнэм еще в начале 90-х определил, что «хорошо и добровольно организованная жизнь общества является причиной экономического роста, развитие неразделимо с гражданской общностью» . Некоторые местные проблемы могут быть решены при минимальном участии органов местного самоуправления силами общественных объединений.
Главный вывод состоит в том, что для решения экологических проблем территорий в целях улучшения качества жизни населения, мы рекомендуем органам местного самоуправления разрабатывать и осуществлять политику устойчивого развития. Инструментами политики устойчивого развития на местном уровне являются: целеполагание, планирование, как ключевой фактор успеха; программы финансирования; сотрудничество с местным бизнесом и НПО для создания условий по внедрению более строгих требований и организации поддержки природоохранных инициатив.

Литература
. Мурманская область: проблемы и перспективы, под ред. Ларичкина Ф.Д. – Апатиты, Изд. Кольского научного центра РАН, 2007, 86 с.
. Доклад по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов Мурманской области в 2005г., ст. 12, 13, 38.
. ГИС-анализ техногенного загрязнения хибинских рек и озер в результате деятельности горного и обогатительного производства, Журнал «ARCREVIEW», № 4 (31) 2004, Сандимиров С.С., Кашулин Н.А., Евдокимова Г.А., Кошкин В.В.
. Комплексное освоение Штокмановского ГМК. Том XIII. Материалы предварительной оценки воздействия на окружающую среду. Часть 4 трубопроводный транспорт газа. Мурманская область. Книга 1 существующее положение, ст. 102 –104.
. М. А. Фоменко, Местные программы действий в сфере природопользования для устойчивого развития, Ярославль, 2001
. Стратегия социально-экономического развития города Апатиты. Решение Апатитского городского Совета народных депутатов от 19.12.2002г. № 106.
. М.Э. Дмитриев «Инвестиционные стратегии российских регионов: новые вызовы и возможности», Территориальное стратегическое планирование, выпуск №7, 2007
. R.D. Putman, R. Leonardi, R.Y.Nanetti, «Den fungerande demokratin”, Stockholm, 2000

Муниципальное управление – упорядочивающее влияние органов местного самоуправления на городское устройство с целью увеличения значения и качества жизни людей. В ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении зафиксировано:

«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления»

Сегодня перед органами местного самоуправления как никогда остро встала проблема разработки и освоения новых подходов к организации управления. Первый из принципов, который следует учитывать при управлении муниципальным образованием Республики Башкортостан, гласит: цель местного управления – это создание условий для существования разных укладов и образов жизни людей. Второй принцип – управление через различные программы, обеспечивающие условия для самоопределения хозяйствующих субъектов и населения относительно их участия в жизни своего сообщества. Проблемы деятельности администрации сельского поселения обусловлены, как недостаточной квалификацией кадровых ресурсов муниципальной администрации, так и ограниченностью бюджетных средств, выделяемых на решение вопросов местного значения. Проблемами деятельности сельских администраций являются:

  1. недостаточная бюджетная обеспеченность местного самоуправления;
  2. при широком спектре полномочий администрации сельского поселения закрепленном в уставе муниципального образования, нормативным актом поселения предусмотрено недостаточное количество штатных единиц, местной администрации;
  3. несовершенная организационная структура местной администрации;
  4. низкая заработная плата муниципальных служащих;
  5. недостаточная квалификация муниципальных служащих.

Для решения выявленных проблем, препятствующих эффективной работе администрации сельского поселения можно предложить следующие мероприятия:

Повышение уровня бюджетной обеспеченности за счет создания муниципальных автономных учреждений, перевода существующих муниципальных казенных учреждений сельского поселения на автономное финансирование, и оказания муниципальными учреждениями поселения дополнительных платных услуг населению, денежные средства от которых будут поступать в бюджет поселения. Например, «Культурно-досуговый центр» может оказывать услуги населению муниципального образования по организации и проведению семейных праздников (свадьбы, дни рождения, юбилеи) и корпоративов; сельская библиотека» может организовывать выставки, творческие вечера; учреждение спорта – организовывать туристические поездки и походы.

Муниципальное автономное учреждение, осуществляющее благоустройство территории муниципального образования, дополнительно может расширить спектр строительных услуг населению, оказывать платную помощь по уборке жилых домов, помощь по осуществлению других бытовых видов деятельности (доставка товаров) .

Усовершенствовать организационную структуру местной администрации. В современных условиях, существующая линейно-функциональная организационная структура администрации сельского поселения, оказывается недостаточно гибкой и не успевает адаптироваться к изменениям внешней среды, объекта управления, потребностей граждан.

Необходимо формировать программно-целевую структуру, основанную на межведомственном взаимодействии с привлечением отдельных структурных подразделений в качестве главных исполнителей конкретной задачи на определенный период времени .

Для этого администрации необходимо разработать целевую программу, представляющую собой систему мероприятий, увязанную по ресурсам и времени. Для реализации программы предусматривается выделение необходимых ресурсов и формирование временного коллектива работников, которые на период действия программы находятся в некоторой степени в двойном подчинении: своему непосредственному руководителю и ответственному исполнителю программы. Например, проектную структуру можно образовать в виде комиссии или рабочей группы. Такие комиссии могут решать актуальные вопросы по управлению муниципальным образованием.

Использование программно-целевых методов в построении организационной структуры администрации требует проведения сложной работы по регламентации деятельности структурных подразделений.

В администрациях сельских поселений нет разработанного и утвержденного регламента деятельности местной администрации.

Совершенствование организационной структуры местной администрации возможно, если муниципальные служащие будут постоянно повышать свою квалификацию в сфере муниципального управления и юриспруденции.

Трудности поддержания постоянных взаимосвязей и координации между различными функциональными службами. В частности большие проблемы испытывает юридический отдел администрации в связи с тем, что не может донести до многих структурных подразделений юридическую значимость различных действий. Относительно затруднено осуществление координации различных видов деятельности, необходима для проведения общей муниципальной политики; к тому же такая координация требует много времени. Могут возникнуть различия во мнениях должностных лиц, как в отношении обязанностей, так и в отношении муниципальной политики;

В условиях экономического кризиса оказывается чрезвычайно ценной способность самоуправления задействовать неэкономические стимулы хозяйственной деятельности, например с помощью привлечения населения к благоустройству территории, ремонту жилищного фонда, охране общественного порядка и т.д. Кроме того, у избранного руководителя инициатива скована в гораздо меньшей степени, чем назначенного.

Следовательно, его шансы изменить ситуацию на вверенной территории намного существеннее. Именно по этой причине наиболее перспективным представляется развитие местного самоуправления по пути привлечения населения к управлению делами муниципального образования. Таким образом, население становится не только субъектом власти, но и субъектом управления. И на будущее, для развития местного самоуправления в Республике Башкортостан необходимо рассмотреть и принять меры: .

  1. Увеличение доходной и рационализация расходной части бюджетов;
  2. Обеспечение минимальных жизненных стандартов населения Республики Башкортостан;
  3. Становление и укрепление института местного самоуправления в Республике;
  4. Повышение качества среды проживания людей.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *