Обязанность доказывания в административном процессе

УДК 347.9:347.998.85

Страницы в журнале: 75-79

М.А. Фокина,

доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского, арбитражного, административного процессуального права Российского государственного университета правосудия Россия, Москва fok_mar@mail.ru

Рассматриваются особенности доказывания и исследования допустимости доказательств в административном процессе на примерах из судебной практики. Отмечается, что процедура исключения недопустимого доказательства в Кодексе административного судопроизводства РФ нуждается в совершенствовании.

Ключевые слова: административное судопроизводство, механизм доказывания, доказательства, допустимость доказательств, методы доказывания, недопустимые доказательства.

Одним из аргументов о необходимости принятия Кодекса административного судопроизводства РФ стало утверждение о том, что механизм доказывания по гражданским и административным делам существенно различается. Механизм доказывания по административным делам должен отражать публичный характер рассматриваемых дел, что обеспечит более эффективную защиту прав и законных интересов субъектов публичных правоотношений.

Прежде всего необходимо выяснить, имеет ли механизм доказывания по административным делам существенные отличия от механизма доказывания по гражданским делам.

Структурно элементы механизма доказывания по гражданским и административным делам совпадают (нормы доказательственного права и правоположения судебной практики; процессуальные правоотношения определенного отраслевого типа, субъекты, их права и обязанности; юридические процессуальные факты; правосознание субъектов доказывания; методы (способы, приемы) доказывания; доказательства) .

Однако несмотря на общность целевой направленности и структуры механизма доказывания, одноименность его элементов, содержание и функционирование каждого из элементов и механизма в целом в гражданском и арбитражном процессах и административном судопроизводстве имеют различия. При этом констатировать существование этих различий недостаточно. Задача исследователя — оценить их обоснованность и влияние на эффективность правосудия по административным делам.

КАС РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ по-разному распределяют бремя доказывания по гражданским и административным делам. В силу характера материально-правовых отношений, основанных на отношениях власти и подчинения в административном судопроизводстве, законодатель стремится создать процессуальные гарантии, обеспечивающие равенство спорящих сторон.

Общее правило распределения обязанностей по доказыванию, закрепленное в ч. 1 ст. 62 КАС РФ, идентично аналогичному положению ГПК РФ (ч. 1 ст. 56) и АПК РФ (ч. 1 ст. 65): «Лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений». Однако данное правило в административном судопроизводстве имеет весьма существенное исключение — обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными и иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующий орган, организацию и должностное лицо. Аналогично распределяется бремя доказывания при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных отношений, в порядке арбитражного процесса.

Перераспределение бремени доказывания по административным делам касается только фактов незаконности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия). Административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не освобождены от обязанности доказывания иных фактов.

Вызывает интерес юридическая природа правомочий по доказыванию в производстве по административным делам. М.М. Голиченко высказано мнение о том, что для рассматриваемого вида судопроизводства доказывание является только правом для заявителя. Для органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принявших нормативный правовой акт, совершивших оспариваемые действия, правомочия по доказыванию являются обязанностью .

Представляется, что принципиального различия между юридической природой правомочий по доказыванию по гражданским делам и административным делам нет. В части 1 ст. 62 КАС РФ, так же как и в ч. 1 ст. 56 ГПК РФ содержится правило, определяющее предмет доказывания для органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принявших нормативный правовой акт. Какой-либо санкции в случае непредставления доказательств не предусмотрено.

В административном судопроизводстве суд занимает более активную позицию, чем в гражданском и арбитражном процессах. Так, в административном судопроизводстве суд вправе истребовать доказательства по своей инициативе (ч. 1 ст. 63 КАС РФ). Как показывает анализ судебной практики, суд не всегда в полной мере использует это правомочие. Так, Верховный суд Республики Башкортостан в апелляционном определении от 16.05.2016 № 33а-7742/2016 указал, что, согласно ч. 1 ст. 63 КАС РФ, в целях правильного разрешения административных дел суд вправе истребовать доказательства по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе. Разрешая спор и отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции не установил юридически значимое обстоятельство, не проверил принадлежность земельного участка ответчику, что привело к принятию незаконного и необоснованного решения.

По запросу Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Башкортостан филиалом ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Росреестра» по Республике Башкортостан была предоставлена информация о том, что правообладателем земельного участка является А.Г.Ц на праве постоянного (бессрочного) пользования. Решение суда первой инстанции отменено, в части взыскания с А.Г.Ц. недоимки по земельному налогу принято новое решение.

Аналогичная практика применения ч. 1 ст. 63 КАС РФ выявлена и в других судах.

Суд имеет больше полномочий по назначению экспертизы по собственной инициативе. Наряду со случаями, прямо предусмотренными законом, а также необходимостью проведения экспертизы для проверки заявления о фальсификации, дополнительной или повторной экспертизы суд может назначить проведение экспертизы в связи с выявленными обстоятельствами административного дела и представленными доказательствами (ч. 2 ст. 77 КАС РФ). Данная формулировка позволяет суду неограниченно назначать экспертизу по собственной инициативе. Вместе с тем судебная практика показывает, что суды весьма умеренно пользуются предоставленным КАС РФ правом назначения экспертизы по собственной инициативе. При этом лица, участвующие в деле, обращают внимание судов вышестоящих инстанций на то, что суд, по их мнению, должен был назначить экспертизу по собственной инициативе.

В отличие от гражданского и арбитражного процессов, право по формированию предмета доказывания в административном судопроизводстве принадлежит преимущественно суду. Суд учитывает требования и возражения лиц, участвующих в деле. Однако по делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) должностных лиц, о защите избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административному делу.

Практика применения КАС РФ показывает, что суды не всегда правильно определяют обстоятельства, имеющие значение для дела. Так, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ отменила решение районного суда г. Смоленска и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда по делу о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, обязании обеспечить предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования. В кассационном определении наряду с другими нарушениями процессуального законодательства указывалось на неисполнение требований ч. 3 ст. 62 КАС РФ, обязывающих суд определить обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, а также исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Суд первой инстанции, как это следует из протокола предварительного судебного заседания и судебного заседания от 28 октября 2014 г., требования закона не исполнил, ограничившись краткими объяснениями сторон, ответами управления образования и молодежной политики городской администрации на запросы прокуратуры Ленинского района г. Смоленска, содержащие информацию об организации дошкольного образования. Суд не выяснил, какое время необходимо для создания дополнительных мест в дошкольном учреждении, не дал правовой оценки разработанному администрацией г. Смоленска плану мероприятий «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки», не проверил возражения администрации г. Смоленска о невозможности по техническим причинам за период, составляющий менее одного финансового года, решить вопрос о предоставлении дошкольного образования всем детям, состоящим на учете для зачисления в муниципальное дошкольное учреждение. По мнению судебной коллегии, неправильное определение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, повлекло нарушение одного из обязательных принципов судопроизводства — исполнимости судебного постановления.

В первоначальной редакции КАС РФ включил в перечень доказательств электронные документы. Эту новеллу можно было бы поддержать, если бы не следующие обстоятельства. Во-первых, КАС РФ не содержал ни одной нормы, которая определяла и регламентировала бы процессуальный порядок применения этого средства доказывания. Во-вторых, законодатель смешивал источник доказательств и средство доказывания. КАС РФ включил в перечень средств доказывания источник сведений о фактах (электронный документ), не решив при этом вопрос о процессуальной форме, в которой должна извлекаться информация о фактах. В связи с этим представляется правильным считать, что в первоначальной редакции КАС РФ в качестве доказательства закрепил письменные доказательства, а электронные документы — одна из форм этих доказательств. В связи с неэффективностью применения в судебной практике электронного доказательства как самостоятельного средства доказывания оно было исключено Федеральным законом от 23.06.2016 № 220-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части применения электронных документов в деятельности органов судебной власти».

КАС РФ сделал шаг вперед в решении вопроса о допустимости доказательств. Доказательства являются допустимыми, если получены в порядке, установленном КАС (ч. 1 ст. 61). Процессуальные критерии допустимости доказательств в гражданском, арбитражном процессах, административном судопроизводстве следует рассматривать идентично.

Процессуальная составляющая допустимости доказательств включает следующие критерии: 1) надлежащий субъектный состав лиц, осуществляющих процессуальные действия по доказыванию; 2) надлежащий источник фактических данных; 3) соблюдение процессуального порядка собирания, представления и исследования доказательств; 4) установленные законом пределы доказывания на стадиях судопроизводства .

ВС РФ обратил внимание на недопустимость нарушения порядка собирания доказательств при рассмотрении административных дел об оспаривании решений квалификационной коллегии судей о привлечении судей к дисциплинарной ответственности. Доказательства, полученные с нарушением положений п. 1 ст. 16 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-I «О статусе судей Российской Федерации» о неприкосновенности судей, по смыслу ч. 3 ст. 59 КАС РФ являются недопустимыми, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу решения суда.

Существенное значение в решении вопроса о допустимости доказательств имеют методика формирования и тактика исследования отдельных средств доказывания. Применяемые в суде тактические приемы перекрестного допроса, направленные на изобличение лжесвидетельства, а также используемые экспертные методики не должны нарушать предусмотренных Конституцией РФ и международными актами гарантий прав человека. Например, нельзя признать заключение эксперта судебным доказательством, если будет установлено, что в ходе исследования эксперт применил методики, связанные с психическим насилием, угрозой здоровью и т. п. . Следует поддержать мнение разработчиков Концепции единого ГПК РФ о том, что применение в ходе доказывания методов, противоречащих современным научным знаниям, является основанием для признания доказательств недопустимыми . В то же время нельзя не обратить внимания на то, что научные методы, являясь составной частью механизма доказывания, реализуются в доказывании через процессуальные действия по собиранию, представлению и исследованию доказательств.

Впервые в цивилистическом процессе КАС РФ закрепил институт исключения недопустимых доказательств. При рассмотрении ходатайства об исключении доказательств из административного дела ввиду их недопустимости бремя доказывания обстоятельств, на которых основано ходатайство, возлагается на лицо, заявившее ходатайство (ч. 3 ст. 61 КАС РФ).

Например, истец обратился в суд в связи с тем, что на него было наложено дисциплинарное взыскание в виде водворения в штрафной изолятор в связи с нарушением порядка отбывания наказания. Истец полагает, что постановление должностного лица является незаконным и необоснованным, так как оно вынесено с нарушением норм законодательства, порядка и процедуры наложения взыскания и проведения дисциплинарной комиссии. Апелляционным определением Красноярского краевого суда в удовлетворении требования отказано, поскольку суд не нашел оснований для признания доказательств недопустимыми в соответствии со ст. 61 КАС РФ. При этом суд указал, что истец не доказал в соответствии с ч. 3 ст. 61 КАС РФ недопустимость представленных суду доказательств.

Следует обратить внимание на определенную непоследовательность законодателя, оказывающую влияние на эффективное решение вопроса об исключении недопустимого доказательства. Согласно ч. 2 ст. 61 КАС РФ суд признает доказательство недопустимым по письменному ходатайству лица, участвующего в деле, или по собственной инициативе. Часть 3 ст. 61 КАС РФ, как было указан выше, возлагает бремя доказывания на лицо, заявившее ходатайство об исключении доказательства. Следует предположить, что суд должен обосновать исключение доказательства по причине его недопустимости, если инициатива исключения исходит он него. В связи с этим можно дополнить ч. 3 ст. 61 КАС РФ следующим предложением: «В случае исключения недопустимого доказательства по инициативе суда бремя доказывания обстоятельств, на которых основывается вывод о недопустимости доказательств, возлагается на суд».

Указанное предложение должно дополняться толкованием, данным в постановлении Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»: «По смыслу статьи 154 КАС РФ вопрос о допустимости доказательства, ходатайства об исключении доказательства из административного дела ввиду его недопустимости разрешаются судом после заслушивания лиц, участвующих в деле, их представителей путем вынесения определения, в том числе протокольного» (п. 25).

Наиболее интересным представляется вопрос об определении момента, с которого доказательство, представленное лицом, участвующим в деле, может потерять юридическую силу. По общему правилу любой доказательственный материал предполагает его исследование по существу. При решении вопроса об утрате доказательством юридической силы необходимо установить, как получено данное доказательство: с нарушением закона или без. По смыслу закона вопрос о недопущении использования доказательств, полученных с нарушением закона, может быть решен только на стадии судебного разбирательства, при вынесении решения на основе оценочных выводов суда. Следовательно, сведения о фактах, полученные с нарушением закона, на стадиях возбуждения, подготовки и судебного разбирательства имеют статус судебных доказательств и проходят все этапы судебного доказывания. Названная норма фактически санкционирует исследование недопустимого доказательства. Это противоречит ч. 2 ст. 50 Конституции РФ, предусматривающей невозможность использования при осуществлении правосудия доказательств, полученных с нарушением федерального закона, что, по сути, предполагает необходимость немедленного устранения из процесса доказывания того доказательства, в отношении которого установлено нарушение федерального закона. Поэтому нарушение закона при получении доказательства, признанного по этой причине недопустимым и не имеющим юридической силы, является безусловным основанием для его исключения.

Законодатель предусмотрел возможность утраты юридической силы доказательств, полученных с нарушением закона и признанных вследствие этого недопустимыми (ч. 3 ст. 59 КАС РФ). Исключение недопустимых доказательств, полученных с нарушением закона, вследствие утраты ими юридической силы является мерой государственного принуждения, направленной на достижение цели правильного и своевременного установления фактических обстоятельств дела.

К сожалению, процедура исключения недопустимого доказательства проработана в КАС РФ слабо. Законодатель не решил вопрос об определении момента, с которого доказательство, представленное лицом, участвующим в деле, может потерять юридическую силу; кто и когда может заявлять ходатайство об исключении доказательства; каково содержание ходатайства об исключении доказательства; какова процессуальная форма закрепления вывода суда об исключении доказательства.

Перечисленные выше особенности доказывания по административным делам детерминированы публичным характером рассматриваемых споров. Однако это не выводит доказывание по административным делам за рамки общих начал доказывания в цивилистическом процессе и способствует дальнейшему развитию процессуальной формы при установлении фактических обстоятельств дела.

Список литературы

1. Голиченко М.М. Влияние правовой политики государства на доказывание в гражданском процессе // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 1. С. 38—47.

2. Концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. М.: Статут, 2015. С. 49.

3. Сахнова Т.В. Основы судебно-психологической экспертизы по гражданским делам. Красноярск, 1996.

4. Фокина М.А. Механизм доказывания по гражданским делам: теоретико-прикладные проблемы. М.: Новый индекс, 2010. С. 120—139.

5. Фокина М.А. Совершенствование правового регулирования доказывания по гражданским делам: вопросы унификации // Современное право. 2015. № 9. С. 101—111.

Библиография

1 См.: апелляционные определения Московского областного суда от 04.05.2016 по делу № 33-12173/2016; Суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 01.03.2016 по делу № 33а-1755/2016 и др. // Доступ из СПС «Консультант Плюс».

2 См.: определение Красноярского краевого суда от 24.05.2016 № 4Га-1261/2016; апелляционные определения Омского областного суда от 27.04.2016 по делу № 33-3639/2016; Верховного суда Республики Татарстан от 24.12.2015 по делу № 33а-20129/2015 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3 См.: кассационное определение ВС РФ от 17.02.2016 № 36-КГ15-22 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4 См.: пункт 11 постановления Пленума ВС РФ от 14.04.2016 № 13 «О судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 6.

5 См.: апелляционное определение Красноярского краевого суда от 21.11.2016 по делу № 33-ф-15585/2016 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

6 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 11.

§ 1. Понятие и особенности доказывания в административном
судопроизводстве
Доказывание в суде является межотраслевым процессуальным институтом, присущим всем без исключения отраслям процессуального права. Каждый процессуальный кодекс содержит главу в общей части, посвященную особенностям доказывания и доказательствам. Однако помимо особенностей доказывания имеется много процессуальных норм, отличающихся большим сходством и даже идентичностью. Поскольку ни одно дело не может быть рассмотрено и разрешено без доказывания, постольку процессуальный институт доказывания является неотъемлемой частью каждой отрасли процессуального права, что и свидетельствует о межотраслевом характере данного института. Структурно главы о доказывании также похожи, они регулируют понятие доказательств, их относимость и допустимость, распределение обязанности доказывания, порядок собирания доказательств, включая их истребование, судебное поручение, особенности видов доказательств. В связи с этим принятие КАС не могло стать исключением из общего правила: в большинстве своем доказывание по административным делам подчиняется общим правилам, но неизбежно имеет и определенные особенности, продиктованные спецификой административно-правовых отношений, в которых участники находятся не в равном правовом положении, а в отношении власти и подчинения.
Доказывание в административном судопроизводстве — это межотраслевой процессуально-правовой институт, регулирующий процедуру установления обстоятельств, необходимых для разрешения дела. В основе доказывания, с одной стороны, лежит теория отражения, объясняющая процесс возникновения сведений о фактах (доказательств), их отличие от реально существующих обстоятельств. С другой стороны, в основе судебного доказывания (в любом виде процесса) лежит процесс познания. Судебное познание, облеченное благодаря процессуальному закону в форму судебного доказывания, — это определенная разновидность познания, которое, как правило, протекает в опосредованной форме, ибо события имели место ранее, чем дело рассматривается в суде.
Доказывание по административным делам отличается следующими особенностями. Во-первых, суд играет значительно более активную роль в доказывании, чем в гражданском и арбитражном процессах. Причиной этого является упомянутая выше специфика административных правоотношений. Активность суда способствует уравниванию в процессе слабой (граждане) и сильной (государственные органы, общественные организации, должностные лица) сторон. Суд вправе по своей инициативе истребовать доказательства по делу, в определенных случаях также по своей инициативе назначать судебную экспертизу и пр. При этом такой законодательный подход к активности суда не препятствует развитию состязательности судопроизводства, так как стороны спорного административного правоотношения равны между собой в процессе, обладают широким спектром процессуальных прав и обязанностей.
Во-вторых, в административном судопроизводстве в силу уже отмеченной особенности субъектного состава административных правоотношений имеется специфика в распределении обязанности доказывания. Несмотря на то что, как и в гражданском и арбитражном процессах, в административном судопроизводстве действует общее правило, согласно которому лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, имеется существенное исключение: обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. С целью защиты слабой стороны административных правоотношений введен указанный подход к распределению доказывания.
В-третьих, вслед за ГПК КАС предусматривает исчерпывающий перечень видов доказательств. Сегодня лишь АПК при регулировании видов доказательств предусмотрел возможность появления новых, поэтому приведенный перечень доказательств не является исчерпывающим.
В-четвертых, так же как и в ГПК, в административном процессе консультация специалиста не рассматривается в качестве доказательства. В АПК консультация специалиста — один из видов доказательств.
Указанные третья и четвертая особенности доказывания в административном судопроизводстве, скорее всего, подчеркивают сходство с ГПК.
В-пятых, КАС не ввел обеспечение доказательств в качестве способа собирания и фиксации доказательств, хотя соответствующие нормы есть в АПК и ГПК.
В-шестых, КАС впервые отдельно урегулировал пределы преюдициальности судебных актов о привлечении к административной ответственности.
Особенности любой процедуры доказывания связаны также с тем, что нормы о доказательствах, предмете доказывания содержатся не только в процессуальном, но и в материальном праве. Нормы о правовых презумпциях, обстоятельствах, подлежащих доказыванию, недопустимых доказательствах и многие другие размещены в материальном праве. В этом смысле важно, что КАС регулирует рассмотрение далеко не всех административных дел, так как дела об административных правонарушениях по-прежнему рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам, установленным КоАП, а арбитражными судами — в соответствии с нормами АПК. Помимо административных дел в предмет правового регулирования КАС входят и дела об избирательных правах, налогах и сборах и пр. Соответственно, правильнее было бы сказать, что КАС регулирует рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений. Для доказывания данное обстоятельство означает распыленность норм о доказательствах в различном законодательстве разной отраслевой принадлежности.
Субъекты доказывания в административном судопроизводстве, так же как и в любой другой отрасли процессуального права, — это суд, лица, участвующие в деле. Каждая группа субъектов выполняет различные функции. Суд определяет обстоятельства, подлежащие доказыванию, при необходимости самостоятельно истребует доказательства, предлагает лицам, участвующим в деле, представить дополнительные доказательства, оценивает исследованные доказательства по делу и пр. Лица, участвующие в деле, собирают и представляют доказательства, участвуют в их исследовании, заявляют ходатайства об истребовании доказательств и пр. Лица, содействующие осуществлению правосудия (свидетели, эксперты, специалисты, переводчики), а также представители выполняют свойственные им задачи в процессе доказывания.
Объектом доказывания в суде является установление обстоятельств по конкретному делу на основании исследования и оценки собранных и представленных в суд доказательств.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *