Опубликование

Акты Правительства РФ: общие положения

Место актов Правительства в иерархии нормативных актов в РФ, их виды и особенности, а также специфика вступления в силу определены, в частности, в следующих документах:

  • законе «О Правительстве РФ» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (далее — закон № 2-ФКЗ);
  • Указе Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу…» от 23.05.1996 № 763 (далее — указ № 763).

Согласно ч. 1 ст. 23 закона № 2-ФКЗ Правительство РФ издает свои акты во исполнение документов вышестоящего значения, таких как законы и указы Президента. После издания акта Правительство обеспечивает его исполнение.

В соответствии с ч. 2 ст. 23 закона № 2-ФКЗ акты Правительства подразделяются на 2 основных вида:

  1. Постановления Правительства РФ — акты нормативного характера.
  2. Распоряжения Правительства РФ — акты оперативного, текущего, иного ненормативного характера.

Помимо перечисленного, Правительством могут издаваться заявления, обращения и иные документы, не имеющие правовой направленности (ч. 10 ст. 23 закона № 2-ФКЗ).

Акты Правительства характеризуются следующим:

  • порядок их принятия определен Регламентом, утв. постановлением Правительства от 01.06.2004 № 260;
  • они обязательны для исполнения (ч. 4 ст. 23 закона № 2-ФКЗ);
  • они подписываются председателем Правительства (ч. 5 ст. 23 закона № 2-ФКЗ);
  • они могут быть обжалованы в судебном порядке (ч. 9 ст. 23 закона № 2-ФКЗ).

Когда вступают в силу постановления Правительства РФ

Когда вступают в силу постановления Правительства РФ? Это связано с характером акта (о чем он), датой принятия и опубликования.

Ч. 8 ст. 23 закона № 2-ФКЗ, определяет порядок вступления в силу постановлений Правительства РФ. Она указывает: постановления, касающиеся прав личности, не могут вступить в силу ранее даты их опубликования. Остальные ПП вступают в силу с даты подписания. При этом само Правительство может установить иной порядок вступления в силу постановлений, не связанных с правами человека.

Согласно п. 6 указа № 763 постановления, связанные с правовым статусом личности, а также определяющие статус федеральных органов исполнительной власти и организаций, вступают в силу после 7 дней с момента их официального опубликования.

Хотите точно знать, когда нужное постановление вступило в силу? КонсультантПлюс обеспечивает такую возможность — к каждому документу есть справка, где указана точная дата вступления в силу постановления, а также его последней редакции. Оформляйте бесплатный доступ в КонсультантПлюс на 2 дня, чтобы лучше познакомиться с возможностями системы. Если хотите пользоваться ею на постоянной основе, закажите прайс-лист.

Согласно п. 2 указа № 763 опубликование является официальным, если оно осуществлено в одном из следующих изданий:

  • «Российской газете»;
  • Собрании законодательства РФ;
  • на сайте www.pravo.gov.ru.

В ч. 8 ст. 23 закона № 2-ФКЗ отмечается, что по общему правилу постановления должны публиковаться не позднее 15 дней со дня подписания, за исключением актов, связанных с тайной, и случаев, когда для широкого ознакомления населения принимается решение о незамедлительной публикации.

П. 2 указа № 763 уточняет, что постановления Правительства РФ публикуются в течение 10 дней с момента подписания. При этом согласно ст. 6 указа № 763 для исчисления даты вступления в силу берется дата первого опубликования в одном из перечисленных выше изданий.

Особенности вступления в силу отдельных актов Правительства РФ

В предыдущем разделе было рассмотрено вступление в силу постановлений. Другой вид правительственных актов (распоряжения), согласно ч. 8 ст. 23 закона № 2-ФКЗ, вступают в силу со дня их подписания.

При этом отдельные акты Правительства, не связанные с правами человека, как было отмечено, могут предусматривать специальные сроки для вступления в силу, обусловленные спецификой документа, например:

  • Согласно ст. 6 закона «О таможенном регулировании в РФ» от 27.11.2010 № 311-ФЗ акты о таможенном деле вступают в силу не ранее 30 дней после официального опубликования.
  • Особые сроки устанавливаются для Технических регламентов, утверждаемых ПП. Так, Техрегламент о безопасности химпродукции, утв. ПП РФ от 07.10.2016 № 1019, вступает в силу с 01.07.2021.

Правительство РФ участвует также в иных формах нормативного правового регулирования. Подробнее см., например, в нашем материале по ссылке: «Заключено Генсоглашение между профсоюзами, работодателями и Правительством на 2018-2020 годы».

***

Итак, Постановления Правительства РФ по общему правилу вступают в силу в момент принятия, за исключением тех, которые касаются прав человека, статуса органов госвласти и организаций. Для их вступления в силу установлен 7-дневный срок после опубликования.

Более полную информацию по теме вы можете найти в КонсультантПлюс.
Полный и бесплатный доступ к системе на 2 дня.

А.В. Червяковский

Червяковский Александр Владимирович — кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России

Актуальные проблемы официального опубликования нормативных правовых актов

В соответствии с «Основами государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан», утвержденными Президентом РФ 4 мая 2011 года1, государство создает условия, обеспечивающие развитие правовой грамотности и правосознания граждан, их осведомленность о характере, способах и пределах осуществления и защиты их прав, охраняемы1х законом интересов в административном и судебном порядке, а также доступ граждан к квалифицированной юридической помощи. В данном документе в качестве мер государственной политики в области совершенствования законодательства России и правоприменения называется обеспечение доступности правовой информации, развитие системы правового просвещения и информирования граждан, включая развитие информационно-правовых ресурсов и обеспечение эффективного функционирования соответствующих информационно- справочных систем.

Одним из средств, позволяющим населению страны ознакомиться с имеющейся в государственных органах информацией, является официальное опубликование нормативных правовых актов. Конституция России, провозгласившая право граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, закрепила и требование официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (ч. 3 ст. 15 Конституции России). В то же время в Конституции не указывается, в каких источниках официального опубликования должны публиковаться законы и иные правовые акты. Официальное опубликование федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Федерального Собрания регламентирует Федеральный закон от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. Федерального закона от 22 октября 1999 года № 185-ФЗ)2. Данный закон устанавливает три источника официального опубликования: «Собрание законодательства Российской Федерации», «Российская газета» и «Парламентская газета». В «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете» также публикуются акты Президента РФ и Правительства РФ.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 10093 зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, которые подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».

Важно отметить, что далеко не все нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в указанных выше источниках официального опубликования. Имеются свои источники у Центрального банка России, Пенсионного фонда России, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования России, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Так, в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)»4, нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России — «Вестнике Банка России». Однако Банк России может официально публиковать свои нормативные правовые акты и в других изданиях.

Чтобы гражданин или организация могли познакомиться с текстами правовых актов всех органов государственной власти и местного самоуправления, действующих на конкретной территории, он должен иметь доступ к нескольким источникам официального опубликования.

1 Российская газета. — 2011. — 14 июля.

2 Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 8. — Ст. 801.

3 Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 33. — Ст. 3895.

4 Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 28. — Ст. 2790.

Не публикуются акты или отдельные их положения, содержащие сведения конфиденциального характера. Таких актов имеется достаточно много.

Больший массив правовых документов составляют акты, признанные Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации. Последние подлежат опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим эти акты. Они, как правило, публикуются в ведомственных изданиях и размещаются на официальных сайтах данных органов власти.

Можно столкнуться и со случаями, когда в источнике официального опубликования публикуется лишь часть нормативного правового акта. Так в пункте 25 части 4 «Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных приказом Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 года № 881, указывается, что в исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Министерством юстиции РФ могут не публиковаться, но с обязательным указанием в печати, какое приложение не приводится.

Следует признать, что действующая система официального опубликования нормативных актов имеет ряд существенных недостатков2. Сложившаяся система официального опубликования не позволяет осуществить поиск необходимой правовой информации. Нормативные правовые акты публикуются в разных источниках официального опубликования. Чтобы гражданин или организация могли познакомиться с текстами правовых актов всех органов государственной власти и местного самоуправления, действующих на конкретной территории, он должен иметь доступ к нескольким источникам официального опубликования.

Официальное опубликование в бумажном виде не позволяет познакомиться пользователю с актуальной редакцией нормативного правового акта, когда нет единого официального текста нормативного правового акта, в случае внесения в базовый текст каких-либо изменений или дополнений. В настоящее время для российского законотворческого процесса характерно принятие законов, вносящих поправки в уже действующие законы. «Объем принятых законов (федеральных и субъектов Российской Федерации) о внесении изменений в действующие законодательные акты многократно превышает объем самостоятельных (первичных) законов — проектов федеральных законов, подготовленных в виде их полнотекстовых редакций»3. В источниках официального опубликования публикуются лишь законы о внесении изменений и дополнений, измененный и дополненный закон в актуальной редакции не публикуется.

Решить проблему могло быть создание Свода законов Российской Федерации. Как известно, имеется положительный опыт СССР и входивших в него союзных республик, которые создавали такие своды. В ряде государств, обретших независимость после распада СССР, своды законов существуют. Так в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 19 января 1999 года «О формировании и издании Свода законов Республики Беларусь», в Беларуси формируется электронный Свод законов данного государства. Имеется определенный опыт субъектов Российской Федерации по созданию сводов законов. В ряде республик, входящих в состав России, приняты соответствующие законы. В соответствии с Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 года «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации», в 90-е годы была начата работа по созданию Свода законов России. Свод законов должен был стать официальным, систематизированным и полным, постоянно пополняющимся собранием действующего законодательства России. Важнейшей целью его создания, как отмечал А.С. Пиголкин, является обеспечение доступности законодательства для всех граждан, получение реальных возможностей практического использования Свода во всех сферах общественной жизни4. Однако достаточно большой объем действующего российского законодательства, постоянные изменения и дополнения, вносимые в него, делают практически невозможным осуществление доступной для граждан систематизации действующих нормативных правовых актов в печатном виде. В тоже время следует отметить, что Указ Президента РФ от 6 февраля 1995 года отменен, хотя задачи, поставленные в данном Указе, являются актуальными и на сегодняшний день требуют своего решения.

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2007. — № 23.

3 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. — М., 2007. — С. 339.

4 См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. — СПб., 2003. — С. 66.

В настоящее время также действуют правовые акты, принятые еще до установленного порядка официального опубликования нормативных правовых актов. Отдельные акты министерств и ведомств не были официально опубликованы, в то же время они продолжают действовать. Многие действующие акты, принятые в советский период, также продолжают действовать, при этом, даже если они и официально опубликовывались, найти источник официального опубликования затруднительно. Они никогда не перепечатывались, и найти текст данных актов можно только в правовых информационных системах. В частности, Верховный Суд РФ в своем Решении от 11 апреля 2006 года № ГКПИ06-124 и Кассационная коллегия данного суда в Определении от 22 июня 2006 года № КАС06-194 признали действующим в полном объеме Постановление Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 года № 624 «О дополнении и частичном изменении Постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР”», которое не было никогда опубликовано и на момент принятия решений было размещено только в правовых информационных системах «Гарант», «Кодекс» и «КонсультантПлюс».

Президент РФ подписал Распоряжение от 18 марта 2011 года № 158-рп, в соответствии с которым Министерству юстиции Министерством юстиции РФ и федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Министерством юстиции России даны поручения, касающиеся осуществления мер по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации, а также признанию указанных актов недействующими на территории России. Министерству юстиции Министерством юстиции РФ предписано осуществлять координацию деятельности государственных органов власти по инкорпорации правовых актов, ежегодно утверждать соответствующий план мероприятий на основе предложений органов государственной власти России, а также докладывать Президенту РФ о результатах проведенной работы.

Следует согласиться с предложением Д.Н. Бахраха о возобновлении практики официального переиздания текстов федеральных законов с учетом изменений, внесенных в них на дату переиздания. «И прежде всего следует решить вопрос об официальных текстах кодексов»1.

Появление новых информационных технологий, активное использование Интернета поставили перед учеными и практиками вопрос о возможности официального опубликования правовых актов не только в бумажном (печатном), но и электронном виде. По мнению ряда ученых, решить проблемы недостатков бумажного (печатного) опубликования может придание статуса официального опубликования электронным изданиям и постепенный переход к только электронному официальному опубли-кованию2.

Такая точка зрения находит поддержку в органах государственной власти. Переходят на официальное опубликование нормативных актов в электронном виде органы государственной власти Санкт-Петербурга. В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года № 445-112 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт- Петербурга»3 официальным опубликованием закона Санкт-Петербурга является первое размещение его полного текста на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в Интернете либо первая публикация его полного текста в одном из печатных средств массовой информации, указанных в Законе. Исключение из правил публикации принимаемых законов сделано только для закона о бюджете города (предусмотрена публикация полного текста в журнале «Вестник Комитета финансов Санкт-Петербурга»). Официальным опубликованием правовых актов Законодательного собрания Санкт-Петербурга, губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга является их первое размещение полного текста на официальных сайтах в Интернете.

Проблема электронного опубликования становится тем более актуальной, что в настоящее время от государственных органов требуется размещать тексты нормативных актов, регулирующих их деятельность, на своих официальных сайтах. Об этом же говорит Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»4. 24 ноября 2009 года принято постановление Правительства № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»5. Этим постановлением утверждены перечень информа-

1 Бахрах Д. Н. Действие норм права во времени: Теория, законодательство, судебная практика. — М., 2004. — С. 70.

3 Петербургский Дневник. — 2010. — № 29.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4 Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 7. — Ст. 776.

5 Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 48. — Ст. 5832.

ции о деятельности Правительства РФ, размещаемой на официальных сайтах государственных органов в Интернете, перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в Интернете.

К настоящему времени многие государственные органы, как федеральные, так и субъектов Федерации, имеют свои сайты в Интернете. На сайтах федеральных органов исполнительной власти размещаются нормативные правовые акты данных органов, в том числе признанные Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации, публикующиеся в ведомственных периодических изданиях. В настоящее время для большинства федеральных органов исполнительной власти источниками официального опубликования выступают различные периодические издания. Также предусматривается размещение нормативных правовых актов на сайтах соответствующих органов. Ряд государственных органов размещает нормативные правовые акты только на своих официальных сайтах. Так, в соответствии с «Порядком опубликования и вступления в силу актов Федерального дорожного агентства, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации», утвержденным приказом Федерального дорожного агентства РФ от 27 июня 2011 года № 157, акты данного федерального агентства, признанные Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат «опубликованию на официальном сайте Федерального дорожного агентства в сети Интернет (www.rosavtoCor.ru)»1.

10 августа 2011 года Президент РФ в соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» подписал ряд указов, направленных на размещение в Интернете информации о деятельности федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и подведомственных им федеральных государственных органов. Так, на основании Указа Президента РФ от 10 августа 2011 года № 1060 «Об утверждении перечня информации о деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, размещаемой в сети Интернет»2 подлежат размещению акты МВД России (приказы, распоряжения и другие акты) в течение пяти рабочих дней со дня государственной регистрации или их издания (если эти акты не подлежат государственной регистрации).

Размещение нормативных правовых актов в электронном виде в информационных системах и в Интернете — перспективное направление деятельности государства и гражданского общества. Считаем вполне возможным введение официального электронного опубликования нормативных актов на сайтах органов государственной власти3. Однако для этого необходимо, чтобы органы государства помещали информацию о нормативных правовых актах, регламентирующих их деятельность, отвечали на вопросы, задаваемые посетителями сайтов.

Представляется, что необходим единый электронный орган официального опубликования федерального законодательства. Такой же орган, полагаем, должен быть создан и в субъектах федерации. Единый электронный орган официального опубликования нормативных правовых актов функционирует в целом ряде зарубежных государств4.

В настоящее время наибольшей популярностью у государственных органов и граждан пользуются справочные правовые системы, созданные негосударственными организациями. К сожалению, следует констатировать, что в настоящее время сложилась такая ситуация, что человек имеет возможность познакомиться с законом с учетом внесенных в него очередных изменений и дополнений лишь на экране компьютера в неофициальной редакции СПС «КонсультантПлюс» или «Гарант». Такая законодательная техника, как отмечают известные ученые, не ориентирована на человека5.

В решении Дзержинского районного суда г. Санкт-Петербурга от 21 октября 2005 года, принятого по жалобе, подготовленной юристами ИРСИ, зафиксировано, что размещение федеральными органами исполнительной власти некоторых сведений в информационно-правовых системах «Консультант-Плюс» и «Гарант» не является надлежащим исполнением постановления Правительства РФ от 12 февраля 2003 года № 98, нарушает или препятствует осуществлению гражданами своих прав. Ком-

1 Российская газета. — 2011. — 29 июля.

2 Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 33. — Ст. 4903.

3 См.: Исаков В.Б. Официальное электронное опубликование как необходимая предпосылка для перехода к системе непрерывной кодификации // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25—26 сентября 2008 года) / Под ред. В.М. Баранова и Д.Г. Краснова. — Н. Новгород, 2009. — С. 260.

4 См.: Талапина Э.В. Электронное опубликование нормативных актов: зарубежный опыт // Государство и право. — 2009. — № 7. — С. 59.

5 См.: Поленина С.В. Формирование правового пространства России в условиях глобализации: состояние и технико-юридические проблемы совершенствования законодательства (вместо предисловия) / С.В. Поленина, В.М. Баранов // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сборник статей. — М.; Н. Новгород, 2007. — С. 11.

пании, распространяющие правовую информацию, предоставляют ее пользователям на коммерческой основе, информация носит платный характер и не может считаться общедоступной. Полагаем, такая позиция суда является справедливой. В то же время, нами были проанализированы решения судебных органов, в том числе Верховного Суда РФ, в которых затрагиваются вопросы официального опубликования нормативных правовых актов. Нередко судьи отмечают, что размещение нормативных правовых актов в системах «Гарант» и «КонсультантПлюс» позволяет населению и иным лицам обеспечить возможность ознакомиться с содержанием нормативного правового акта1.

Указанные выше и иные негосударственные справочные правовые системы, на наш взгляд, не должны относиться и, справедливо, не относятся к источникам официального опубликования нормативных правовых актов. В то же время следует признать, что коммерческие справочные правовые системы являются одним из самых надежных источников получения правовой информации. Полагаем, что разработчики и владельцы негосударственных правовых систем, понимая, что их правовые системы не являются источником официального опубликования, даже при наличии конкуренции со стороны государственных систем, смогут предложить такой набор услуг, который по достоинству оценят их клиенты.

В настоящее время в Федеральном Собрании РФ находится на рассмотрении законопроект № 568029-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”»2. Данный законопроект внесен в порядке законодательной инициативы Президентом РФ и направлен на расширение источников официального опубликования федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания РФ. Новизна законопроекта, вносимого Президентом страны, заключается в том, что официальным опубликованием будет выступать размещение закона и подзаконного нормативного правового акта на официальном интернет-портале правовой информации. В соответствии с проектом закона, официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) — официальное электронное периодическое издание и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации.

Придание электронному ресурсу статуса источника официального опубликования, на наш взгляд, является правильным решением. Следует отметить, что данный интернет-портал действует и в настоящее время. Официальный Интернет-портал правовой информации разработан по заказу ФСО России в рамках работ по развитию Государственной системы правовой информации, проводимых в соответствии с утвержденными Президентом РФ Концепцией правовой информатизации Российской Федераципи и Положением о Федеральной службе охраны Российской Федерации, а также утвержденной Правительством РФ Г осударственной программой «Информационное общество (2011—2020 годы)»3. Если законопроект будет принят, он позволит официально закрепить, как отмечалось ранее, статус портала как источника официального опубликования. Вполне возможно в дальнейшем создание электронного Свода законов, доступного для всего населения России. Однако полагаем, что в настоящее время нельзя полностью отказываться от сложившейся системы официально опубликования. Источников официального опубликования уже сейчас достаточно много. Для исчисления сроков официального опубликования вполне достаточным может оказаться публикация аутентичного текста правового акта в одном источнике официального опубликования, при этом издаваемая небольшим тиражом. И поэтому могут возникнуть разночтения, касающиеся определения даты вступления в силу нормативного правового акта.

По нашему мнению, государству следует принимать меры по разработке информационно-поисковых экспертных систем, позволяющих пользователю в диалоговой форме получать необходимую ему правовую информацию. Государству необходимо расширять сеть центров и пунктов доступа граждан к официальной информации. Их следует организовывать на базе общедоступных библиотек (не только областных, но и, прежде всего, городских, районных, поселковых), в отделениях почтовой связи ФГУП «Почта России», государственных и муниципальных учреждениях по оказанию бесплатной юридической помощи, учебных заведениях, учреждениях здравоохранения.

1 См., к примеру: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 марта 2010 года по делу № 50-Г 10-7.

3 О портале // шшш.ргауо.доу.ги/радез/аЬои1:.И1:т!

Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 29(244). Право. Вып. 29. С. 37-41.

Н. В. Анциферов

ПОНЯТИЕ ОФИЦИАЛЬНОГО ОПУБЛИКОВАНИЯ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ РОССИИ

Рассматривается определение понятия «официальное опубликование нормативного правового акта» в контексте современного конституционного права России. Особое внимание уделяется реальной доступности нормативного правового акта для всеобщего сведения.

Ключевые слова: официальное опубликование, обнародование, нормативный правовой акт.

Российский законодатель в качестве ключевого правового института, посредством которого субъектам общественных отношений сообщается содержание норм права, включенных в нормативные правовые акты, предлагает использовать официальное опубликование.

При этом ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, оперируя понятием «официальное опубликование», не дает его определения. Не выработали единого подхода к определению данного понятия также теория права и практика правоприменения.

Анализ юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что «официальное опубликование» («опубликование») в контексте нормативных правовых актов традиционно рассматривается в качестве одного из способов (одной из форм) «обнародования», «оглашения» нормативного правового акта. Указанный подход был характерен для юридической литературы советского периода и нашел свое отражение в современных исследованиях.

Так, А. С. Пиголкин в 1976 г. указывал на то, что «понятие «опубликование правовых актов” не охватывает все виды их официального оглашения». «Как известно, имеются и другие способы официального оглашения нормативного акта — официальная рассылка для сведения исполнителей актов, которые не подлежат опубликованию, вывешивание текстов на видных местах, передача по радио и телеграфу»1. М. Н. Николаева и И. Д. Тиновицкая под обнародованием нормативного правового акта понимали «доведение его содержания в доступном для ознакомления виде до субъектов, которым он адресован и чьи интересы в нем затрагиваются». По мнению указанных исследователей, «наиболее эффективная форма такого обнародования — опубликование»2. С точки зрения Н. С. Соколовой, «официальное опубликование — это важнейшая форма обнародования нормативно-правовых актов»3.

Опубликование нормативных правовых актов, как считает большинство авторов, осуществляется путем размещения текста такого акта в печатных изданиях.

Как отмечает А. С. Пиголкин, официальное опубликование означает «помещение полного, точного текста вновь принятого нормативного акта со всеми формальными атрибутами в особом предусмотренном законом общедоступном печатном издании, которое издается от имени правотворческого органа и носит официальный характер»1. Аналогичным образом высказывается и К. С. Кармадонов, который в рамках своего исследования определяет официальное опубликование как «помещение полного, аутентичного текста нормативно-правового акта в установленном законом печатном издании»4.

Приведенные высказывания, очевидно, основаны на общепринятом понимании значения слова «опубликование» в русском языке5 и практике ознакомления с текстами нормативных правовых актов.

В связи с этим обращают на себя внимание случаи, когда понятия «опубликование» и «обнародование» рассматриваются как не пересекающиеся. В частности, как указывается в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48, в заявлении об оспаривании нормативного правового акта должно быть указано, в частности, «каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке»6. В соответствии с определениями, предложенными в решении Совета города Лермонтова (Ставропольский край) от 16 октября 2005 г. № 127, под опубликованием нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления города Лермонтова понимается размещение информации в периодических печатных изданиях. А под обнародованием нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления города

Лермонтова — размещение информации в электронных средствах массовой информации, размещение документов на специальных стендах, объявление информации на собраниях граждан, по местному радио и телевидению7.

Мы считаем, что положения Конституции РФ позволяют сделать вывод об отсутствии достаточных оснований для подобного противопоставления понятий «опубликование» и «обнародование». Так, Конституция РФ, рассматривая обнародование закона в качестве полномочия Президента РФ, очевидно, не предполагает, что Президент РФ будет сообщать информацию о содержании нормативных правовых актов иными, кроме официального опубликования, способами. Системное толкование положений ч. 3 ст. 15, п. «д» ст. 84, ст. 107, ч. 2 ст. 108 Конституции РФ свидетельствует о том, что понятия «обнародование» и «опубликование» рассматриваются, во всяком случае, как пересекающиеся.

Развитие технологий воспроизведения и передачи информации обусловливает изменение представлений людей о привычных явлениях окружающей действительности. Понятие «опубликование» в понимании населения не связывается сегодня только с передачей информации с помощью бумажного носителя, зачастую под ним понимается и размещение во всеобщем доступе различных электронных документов. Этот процесс не может не повлиять на сферу сообщения субъектам общественных отношений содержания нормативных правовых актов. Законодатель, используя в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ категорию «официальное опубликование», очевидно, подразумевал размещение текстов нормативных правовых актов именно на бумажных носителях. Однако Конституции РФ присущи стабильность и динамизм, что предполагает отражение в ней «каркаса» правовой действительности, который обогащается практикой правотворчества и правоприменения. «Стабильность Конституции… не синоним застывшего на бумаге текста. Она в соприкосновении с реальной жизнью наполняется более глубоким содержанием без изменения конституционного текста»8.

Полагаем, что включение в объем понятия «официальное опубликование» размещения текстов нормативных правовых актов в электронных изданиях допустимо, если оно соответствует форме самого нормативного правового акта и особенностям его отражения на бумажном носителе. В частности, правоприменитель должен

иметь возможность внимательно прочитать текст нормативного правового акта, вернуться к ранее прочитанному, продолжить чтение с места, на котором оно было прервано (то есть текст не должен быть представлен, например, в форме «бегущей строки», недопустимо кратковременное предоставление электронного документа к ознакомлению), а также сохранить текст на бумажном или ином носителе или сделать его копию.

Анализ законодательства, принятого в развитие конституционных положений, подтверждает возможность отождествления понятий «официальное опубликование» и «официальное опубликование для всеобщего сведения» в контексте ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. Полагаем, что данный подход не противоречит «букве закона» и позволяет рассматривать категорию «для всеобщего сведения» как определяющую цель такого опубликования, но не направленную на разграничение указанных понятий. При этом необходимо обратить внимание на то, что норма ч. 3 ст. 15 Конституции РФ связана с выводами, сделанными в заключении Комитета конституционного надзора СССР. Исходя из положений п. 1 резолютивной части приведенного заключения под опубликованием законов и других нормативных актов понимается «доведение их… до всеобщего сведения»9.

Таким образом, понятие «опубликование» в контексте ч. 3 ст. 15 Конституции РФ включает в себя признак «для всеобщего сведения». Соответственно, понятие «официальное опубликование» может быть воспринято как универсальное, имеющее отношение как к законам, так и к нормативным актам, затрагивающим права и свободы граждан.

Существенным признаком официального опубликования является то, что его результатом становится реальная доступность нормативного правового акта для всеобщего сведения.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 24 октября 1996 г. № 17-П отметил: «День 11 марта 1996 года, которым датирован выпуск «Собрания законодательства Российской Федерации” с текстом Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах” не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержа-

нии закона его адресатами»10. Орган конституционного правосудия обоснованно указал на то, что сам по себе факт размещения нормативного правового акта в источнике не свидетельствует о факте официального опубликования в ситуации, когда не созданы условия для ознакомления граждан с содержанием соответствующего источника. Официальное опубликование нормативного правового акта в периодическом печатном издании предполагает необходимость создания условий для неограниченной подписки на это издание, приобретения его в розничной сети, ознакомления с ним в библиотеках и т. п.

Таким образом, Конституционный Суд РФ обоснованно исходит из недопустимости формального подхода к установлению даты официального опубликования нормативного правового акта.

Следует отметить, что подобный подход не является новым для российской науки и практики. Так, М. И. Блум и А. А. Тилле, непосредственно связывая опубликование с презумпцией знания закона, указывают на необходимость обеспечения гражданину объективной возможности ознакомления с официальным текстом закона11.

В связи с изложенным не вполне верным в концептуальном плане представляется предположение Ю. А. Тихомирова и А. С. Пиголкина, в соответствии с которым «в настоящее время законодательством не установлено четких правил, например, о том, какой именно будет считаться дата вступления в силу закона, действие которого обусловлено датой опубликования, если источником его первой публикации было издание, датированное не одним днем, а несколькими (еженедельники, другие издания, выходящие в свет периодически и датируемые начальным и конечным днем периода)»12. Думается, что обстоятельства, каким образом были датированы издания, в которых было осуществлено официальное опубликование нормативного правового акта, определяющего значения не имеют. Существенным является тот момент, когда акт стал реально доступным для всеобщего сведения.

Изложенная в указанном выше постановлении Конституционного Суда РФ правовая позиция по вопросу обеспечения реальной доступности закона посредством его официального опубликования находит свое отражение и развитие в правоприменительной практике. В частности, постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 ноября 1999 г.

по делу № А29-3106/99 определяет, что выводы Конституционного Суда РФ распространяются на постановления Правительства РФ13.

Как справедливо отмечается в заключении правового управления Правительства Москвы и Центра законотворчества Москвы, «в спорных случаях точная дата вступления нормативного правового акта в силу (в том числе в контексте даты его официального опубликования) может быть официально установлена в судебном порядке»14. В такой ситуации суду следует проверять соответствующие обстоятельства, избегая формального подхода.

В этой связи следует приветствовать примеры подробного исследования обстоятельств официального опубликования нормативного правового акта с точки зрения принципа доступности. В частности, в постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 июля 2002 г. по делу № КА-А40/4721-02 правоприменитель подробно изучает обстоятельства опубликования Закона города Москвы от 22 декабря 1999 г. № 39 «О ставках и льготах по налогу на прибыль». Суд кассационной инстанции поддерживает выводы нижестоящих судов о том, что с учетом ограниченности тиража и непоступления его в общедоступные библиотеки принятый Закон не был доведен до всеобщего сведения, то есть официально опубликован15.

Необходимость предоставления субъектам общественных отношений реальной возможности для ознакомления с содержанием нормативных правовых актов требует от законодателя создания особых условий, позволяющих ознакомиться с такими актами на всей территории, в пределах которой действует компетенция правотворческого органа, включая отдаленные и труднодоступные местности. Данные условия должны обеспечивать оперативное и относительно одновременное предоставление доступа к источникам официального опубликования для субъектов общественных отношений на всей территории распространения компетенции правотворческого органа. При отсутствии соответствующих условий законодатель будет вынужден исходить из принципа разновременного вступления нормативного правового акта в силу, что противоречит конституционным принципам равенства и единства правовой системы.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Практика официального опубликования нормативных правовых актов и логика разделения властей по вертикали свидетельствуют о том,

что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативные правовые акты публикуются в источниках, распространяемых на территории всей Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования соответственно.

Например, такой основной источник официального опубликования федеральных законодательных актов, как «Российская газета», печатается в различных регионах, доступен для приобретения в сетях реализации фактически всех крупных распространителей печатной продукции, охватывающих значительную часть территории Российской Федерации, а также для подписки, в том числе через отделения почтовой связи и альтернативные агентства. Аналогичным образом осуществляется доступ к источникам официального опубликования законодательных актов субъектов Российской Федерации и крупных муниципальных образований.

В научной литературе в качестве атрибутов официального опубликования нормативных правовых актов приводится ряд признаков.

В частности, А. И. Абрамова одним из таких признаков считает обязательность официального опубликования16. Однако, по нашему мнению, данный признак не может рассматриваться как атрибут официального опубликования. Заявленный тезис подтверждает уже сама конституционная норма ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающая обязательное официальное опубликование законов и инициативное (хотя под угрозой невозможности применения) иных нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина.

Кроме того, в юридической литературе в качестве признака официального опубликования нормативного правового акта традиционно рассматривается его осуществление в конкретном источнике. Как указывает А. С. Пиголкин, «газеты, упомянутые в соответствующих актах, имеют статус официального органа опубликования законодательных актов. Помещение законодательного акта в таких газетах, если он воспроизведен с соблюдением всех требований, предъявляемых к официальному опубликованию, формально удостоверяет его действие. В этом случае опубликованный текст является официальным, аутентичным оригиналу. Если же возможность опубликования в той или иной газе-

те нормативно не установлена, помещение в ней текста принятого акта не может считаться его официальным опубликованием»1. Аналогичной точки зрения придерживается Н. С. Соколова: «Для того, чтобы опубликование нормативного правового акта считалось официальным, тексты актов печатают в особом установленном порядке и в официальном издании, утвержденном для данного правотворческого органа или группы органов»17. Еще более конкретно высказывается Д. В. Чухвичев, который определяет официальное опубликование как помещение текста закона или иного нормативного правового акта в периодических печатных изданиях — специально признаваемых законодательством средствах массовой информации18.

На наш взгляд, нормативное (законодательное) закрепление конкретных источников официального опубликования нормативных правовых актов следует приветствовать и признать важной гарантией обеспечения доступности информации о содержании норм права. Определение круга источников официального опубликования законодательных актов содействует обеспечению возможности реальных и потенциальных субъектов правоотношений приобрести информацию

о норме права как непосредственно после ее опубликования, так и в дальнейшем, поскольку им достоверно известно, где подобная информация может содержаться.

В то же время положение о том, что источник официального опубликования нормативного правового акта должен иметь нормативное закрепление, не следует из текста Конституции РФ. Что же касается утверждения издания для целей официального опубликования, то данный признак при отсутствии указания на конкретные допустимые формы такого утверждения является излишним, так как официальное опубликование объективно не может произойти без определения (утверждения) источника такого опубликования.

Позицию о том, что размещение нормативного правового акта в нормативно определенном источнике официального опубликования не является его существенным признаком, разделяет и Верховный Суд РФ. В частности, в определении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 24 августа 2004 г. № КАС04-400 отмечается: «Как установлено судом, постановление Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25 октября 1974 года№ 298/П-22 было опублико-

вано для всеобщего сведения отдельным изданием (издательство «Экономика”, Москва, 1977 год, тираж 700000 экземпляров), оба оспариваемые постановления общедоступны, включены в различные информационно-справочные системы, в том числе «Консультант Плюс”, «Гарант” и другие. Довод кассационной жалобы об отсутствии в деле доказательств в подтверждение факта такого обнародования оспариваемых актов не соответствует действительности. Данные обстоятельства подтверждаются официальным сообщением об этом в представленном отзыве федерального органа исполнительной власти — Минтруда России, а также распечаткой указанных документов из одной из информационных систем.. ,»19.

С учетом изложенного считаем возможным определить официальное опубликование нормативного правового акта как санкционированное уполномоченным органом размещение нормативного правового акта в источнике, отражающем нормативно-правовое содержание акта и существенные признаки его формы, делающее нормативный правовой акт реально доступным для сведения неопределенного круга лиц на территории распространения компетенции соответствующего правотворческого органа.

Примечания

1 Пиголкин, А. С. Официальное оглашение нормативных актов — самостоятельная стадия правотворческого процесса//Правоведение. 1976. №6. С. 16-23.

5 «Опубликовывать — делать известным путем помещения в печати. Печатать для всеобщего сведения» (См.: Толковый словарь Ефремовой . Режим доступа: http://www.efremova-online.ru); «Опубликовать — напечатать для всеобщего сведения, сделать известным путем помещения в печати» (См.: Толковый словарь Ушакова . Режим доступа: http://www.ushakovdictionary).

6 Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспари-

вании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29 ноября 2007 г. № 48 // Рос. газ. 2007. 8 дек.

7 Решение Совета города Лермонтова «О толковании понятий опубликования (обнародования) нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления города Лермонтова» от 26 октября 2005 г. № 127 . Режим доступа: http://www.lermontov

8 Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России / сост. Л.В. Лазарев. М., 2005.

9 Заключение Комитета конституционного надзора СССР «О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан» от 29 ноября 1990 г. № 12(2-12) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 50. Ст. 1080.

10 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах”» от 24 октября 1996 г. № 17-П // Рос. газ. 1996. 6 нояб.

11 См.: Блум, М. И. Обратная сила закона: Действие советского уголовного закона во времени /М И. Блум, А. А. Тилле. М., 1969. С. 3-5.

13 Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 ноября 1999 г. по делу № А29-3106/99 // Справ, правовая система «КонсультантПлюс».

14 Заключение правового управления Правительства Москвы и Центра законотворчества Москвы по вопросам порядка определения даты вступления в силу нормативных правовых актов // Законодательство. 2004. № 11. С. 29-31.

15 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 июля 2002 г. по делу № КА-А40/4721-02 // Справ, правовая система «КонсультантПлюс».

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

18 См.: Чухвичев, Д. В. Законодательная техника : учеб. пособие. М., 2006. С. 111.

19 Определение Верховного Суда РФ от 24 августа 2004 г. № КАС04-400 // Справ, правовая система «КонсультантПлюс».

Обязательность опубликования законов — одно из важнейших конституционных требований. Часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации гласит: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Таким образом, с опубликованием в официальном издании нормативного акта связано не только донесение его содержания до граждан, но и вступление в силу. Кроме того, согласно части 2 статьи 24 Конституции «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Официальное опубликование правового акта означает помещение его текста в установленном официальном печатном издании, которое воспроизводит полный аутентичный текст закона. Цель этой стадии правотворческого процесса — официальное доведение до исполнителей содержания принятого акта, широкое ознакомление с ним общественности, граждан и государственных органов, издание разного рода официальных дубликатов .

Различается неофициальное и официальное опубликование.
При неофициальном опубликовании сообщение об издании правового акта или изложение его содержания осуществляется издательствами, ведомственными органами, научными учреждениями, организациями. Неофициальное опубликование имеет только информационное значение и не порождает правовых последствий. В его процессе могут быть представлены не только вновь принятые акты, но и их проекты, а также акты, утратившие силу.
Официальное опубликование необходимо для создания дубликатов официального текста принятого правового акта и определения вступления его в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени уполномоченного субъекта правотворческого процесса для всеобщего сведения полного и точного текста принятого акта путем его помещения в предусмотренном законодательством официальном издании, на которое можно ссылаться в сводах и собраниях законодательства, актах применения права, печатных работах, судебных заседаниях и т.д. .

Опубликование является составляющей более широкого понятия — обнародование. На практике иногда происходит смешение этих двух терминов. Так, согласно Федеральному закону «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» под обнародованием понимается только доведение федерального закона до общего сведения по телевидению и радио, а под опубликованием — воспроизведение его текста в печати.

Конституция Российской Федерации содержит три термина: официальное опубликование, опубликование и обнародование. В частности, на Президента Российской Федерации возложена обязанность обнародования закона. Если понятие официальное опубликование не рассматривать как одну из составляющих понятия обнародование, то действия Президента должны сводиться только к доведению закона до всеобщего сведения с помощью радио и телевидения. Это, однако, — неадекватное толкование конституционного термина обнародование .

Значимость и самостоятельность официального опубликования обусловлены тем, что право на информацию о новых правовых актах — одно из общепризнанных международным сообществом прав человека. Именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который принят соответствующим органом и подписан компетентным должностным лицом. В отличие от иных способов обнародования, целью которых также является доведение до сведения правовых актов (информативная функция), официальное опубликование носит удостоверяющий характер (документальная функция).
Таким образом, официальное опубликование — завершающая стадия правотворческого процесса, для которой характерны следующие признаки :

1. Носит юридический, официальный характер, происходит в нормативно определенных рамках.
2. Осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению органа власти.
3. Выполняет информационную функцию, которая заключается в доведении до всеобщего сведения текста правового акта путем его первичного обнародования, процедурную функцию (вступление в силу) и функцию удостоверения, поскольку результат — это официальное издание, т.е. документ, удостоверяющий действие акта, его точный текст, на который можно ссылаться в процессе применения норм права, в печатных изданиях и т.д.

Проблема доступа граждан к правовой информации имеет два аспекта. Первый определяется физической возможностью найти и получить текст искомого документа. Второй связан с неизбежной множественностью решений по конкретным вопросам при существующей интенсивности нормотворчества. Потребитель информации вынужден искать все акты, регулирующие конкретный предмет, притом, что содержание их бывает противоречиво. В таких условиях критически важным является наличие отлаженного механизма доведения нормативной информации до ее потребителя. Приходится констатировать, что такой механизм в настоящее время в полной мере не сформирован.

Из всего объема нормативно-правовой информации стабильно доступны лишь акты Президента, Правительства и Федерального Собрания. При этом ввиду обширности территории России передача правовой информации на бумажном носителе «в глубинку» может занять и занимает достаточно длительное время, из-за чего даже доступные акты приходят к потребителям с запозданием . Как отмечал Н.Н. Моисеев, мы далеко не самая большая страна, если говорить об эффективной территории, а страна громадных расстояний, что совсем не одно и то же, ибо эти расстояния заставляют нас тратить огромные средства на транспорт, связь, организацию жизни .

Очевидными недостатками существующей системы распространения официальной информации являются ориентация исключительно на государственные органы и учреждения большие финансовые затраты на печать и доставку печатных материалов, недостаточная оперативность и массовость распространения. Последнее особенно остро проявляется в том, что любой сбой в работе почты резко снижает оперативность поступления газет и журналов в регионы. Не случайно все больше печатных изданий стремятся передавать свои макеты в регионы по телекоммуникациям и печатать основную часть тиража на местах .

Важным выводом из проведенного в анализа соотношения стоимости 400 печатных и электронных источников, адекватных по содержанию, является утверждение, что печатные источники информации в среднем дороже идентичных электронных более чем в 10 раз, а в случайной выборке — от 10 до 100 раз. В Бельгии, не сравнимой по масштабам с Россией, решающим фактором перехода с бумажной формы официального опубликования на электронную стала предполагаемая экономия в 2,5 млн евро в год .

Потребность общества в доступе к полной, актуальной, достоверной и своевременной информации чрезвычайно высока. Традиционные «бумажные» технологии в условиях повышающихся информационных нагрузок не могут справиться с возникшими проблемами. Практика показывает, что на ведущие позиции вышло распространение правовой информации в электронной форме силами как государственных, так и коммерческих структур .

Основополагающими принципами государственной политики в области распространения официальных текстов правовых актов должны стать:

  • создание единой системы распространения официальных текстов в машиночитаемом виде наряду с традиционным печатным;
  • согласование периода распространения правовых актов в машиночитаемом виде с датой их официального опубликования в печатном виде;
  • ответственность государства в лице органа, издавшего (принявшего) правовой акт, за достоверность и своевременность представления текста для распространения.

Официальное электронное опубликование пока еще только пробивает себе дорогу. В первую очередь здесь следует отметить Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 , согласно которому официальным является «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, распространяемый в машиночитаемом виде НТЦ «Система». Важно, что официальность опубликования в электронном журнале не только формально установлена указом Президента, но и подтверждена практикой.

Так, при рассмотрении Верховным Судом Российской Федерации жалобы ОАО «Красноярский алюминиевый завод» о признании незаконным и недействующим абзаца 20 пункта 14 Инструкции Государственной налоговой службы Российской Федерации от 11 окт. 1995 г. N 39 размещение на сервере НТЦ «Система» машиночитаемого «Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», в котором содержался текст Изменений и дополнений N 4 Инструкции N 39 , не опубликованных (в традиционном бумажном варианте) в установленные сроки, было признано сторонами официальным опубликованием. С учетом этих обстоятельств заявитель отказался от своего иска и суд принял отказ.

Показательны также постановление главы администрации (губернатора) Омской области «О совершенствовании процедуры опубликования правовых актов администрации области» (опубликование правовых актов, издаваемых главой администрации области, руководителями структурных подразделений администрации области в компьютерной справочной правовой системе «Консультант плюс. Омский выпуск»); постановление главы городского самоуправления Омска «О порядке опубликования нормативных правовых актов администрации города Омска» (опубликование нормативных правовых актов главы городского самоуправления Омска в машиночитаемом виде в компьютерных справочных правовых системах «Консультант плюс», «Гарант», «Кодекс — омский выпуск»); постановление мэра Архангельска от 22 авг. 1997 г. N 140 («официально опубликованными являются также постановления и распоряжения мэра города, распространяемые редакцией в машиночитаемом виде средства массовой информации «Справочная правовая система Консультант Норд») и некоторые другие.

Весьма обнадеживающе выглядит пункт 3 статьи 14 Федерального закона «О техническом регулировании» , устанавливающий, что «под опубликованием национального стандарта национальным органом по стандартизации понимается опубликование национального стандарта на русском языке в печатном издании и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме». Более того, всюду, где в этом законе идет речь об опубликовании, бумажная и электронная формы равноправны и стоят рядом.
Утвержденное в соответствии со статьей 43 закона Положение об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации в пункте 4 определяет условия признания официальной публикации в электронной форме: «Копии официально опубликованных национальных стандартов и общероссийских классификаторов, полученные из информационной системы общего пользования в электронно-цифровой форме, могут быть при необходимости признаны официальными публикациями при наличии электронной цифровой подписи должностного лица, уполномоченного на то в установленном порядке Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации и метрологии».

Характерно, что закон «О техническом регулировании» принят позднее Федерального закона «Об электронной цифровой подписи» , позволяющего перевести в практическую плоскость вопросы «промышленного» внедрения официального электронного опубликования. Представляется целесообразным осуществлять официальное опубликование всех правовых актов федерального уровня в едином издании, имеющем две формы — традиционную бумажную и машиночитаемую. Такой подход не только устранит проблему множественности источников опубликования, но и позволит без кардинальных изменений нормативной базы признать с точки зрения статуса машиночитаемую версию текста правового акта равноценной его «бумажной» версии. Тем самым во многом решается и проблема статуса официального опубликования в электронном виде.

Если конкретизировать этот аспект, то речь должна идти не о двух формах одного официального издания, а о двух формах доступа к информации, содержащейся в одном издании. При этом для упрощения восприятия нетрадиционной для большинства пользователей формы официальной информации предлагается строго обеспечить совпадение формата текста «бумажного» издания и его графического представления на экране и при распечатке . Очень важно также то, что документ (электронный) с цифровой подписью может быть воспроизведен бесконечное количество раз. Логика цифровой подписи такова, что не существует только одного оригинала, потому что каждое его воспроизведение тоже оригинал, а значит, риск потери оригинала в случае стихийных бедствий или чрезвычайных ситуаций сводится к нулю.

При построении системы электронного опубликования следует учитывать также уже имеющийся зарубежный опыт, в частности Эстонии и, в особенности, Бельгии .

Бельгия — страна с федеративным устройством, в которой семь парламентов и шесть правительств. Бельгийский официальный журнал печатался и распространялся по подписке, он был представлен и в Интернете, но в начале октября 2002 г. бельгийское правительство приняло решение прекратить выпуск этого официального журнала на бумажном носителе и выпускать его с 1 янв. 2003 г. только в Интернете.

Электронный официальный бельгийский журнал существует с 1997 г. До 1 янв. 2003 г. документы публиковались одновременно на бумаге и в Интернете в формате pdf. Теперь законодательные акты публикуются на бумажном носителе в трех экземплярах. Одна копия сдается на хранение в Королевскую библиотеку Бельгии, вторая — в Министерство юстиции (как хранителю), третья — в официальный журнал для обсуждения общественностью. Первые две копии не предоставляются на рассмотрение публики. Публикации, выставляемые в Интернете, — точные копии трех аутентичных копий документа на бумажном носителе.

В Бельгии законы должны публиковаться в централизованном порядке. Законы и иные нормативные акты как федеральных, так и местных и региональных органов власти публикуются в одном официальном журнале. Таким образом предотвращается децентрализация процесса публикации нормативных актов. (Хорошо бельгийцам — у них все законодательство легко помещается в одном журнале, да еще там размещаются официальные объявления, различные тендеры для бельгийского рынка и реклама. В России подобное издание в бумажном варианте невозможно, а вот в электронном требует преодоления относительно небольших технических трудностей. Таким образом, и мы, перейдя на электронное опубликование, победили бы децентрализацию этого процесса, а нужно ли нам это — другой вопрос.)

Каковы преимущества электронной публикации? Несомненно, публикация электронными средствами дает бюджетные преимущества — не надо тратить деньги на бумагу, не надо распространять издание. Однако этих аргументов недостаточно для того, чтобы подчеркнуть важность и возможность перехода на Интернет. Граждане должны иметь возможность отыскать и познакомиться с законами, которые касаются их лично: это информационная и документальная функции публикации. Поэтому правительство должно выбрать оптимальный канал, по которому можно публиковать законодательные акты. А для удобства поиска документов нужно иметь еще и хорошую поисковую систему. В Бельгии, например, публикации осуществляются в формате pdf и в текстовом формате, что облегчает идентификационную функцию.

Электронная публикация текущих законодательных актов означает и то, что любой пользователь в любом месте может познакомиться с этими актами и получить в любое время доступ к документу. Те, у кого нет возможности посмотреть документы в Интернете, могут обратиться в соответствующие библиотеки. (Поскольку система публичных центров правовой информации на базе публичных библиотек успешно развивается в России с 1998 г., можно с законной гордостью считать г-на Верезена нашим учеником.) Для некоторых групп населения электронная публикация может явиться существенным шагом вперед. Количество веб-сайтов растет, и это увеличивает возможность доступа к информации. Еще одно преимущество — скорость, оперативность публикования.
Конечно, не обошлось без критики. Прежде всего говорили, что правительство проводит дискриминационную политику, аргументируя это тем, что не у всех бельгийцев есть персональный компьютер и подключение к Интернету. И что большинство из них хотело бы подписываться на бумажный вариант официального журнала. Но если говорить о 10 тыс. экземпляров журнала, которые распространялись ранее среди частных лиц, то это составляет всего 0,1% населения Бельгии.

Был еще один аргумент против публикации через Интернет — подключение к Интернету обходится дороже, чем обычная подписка. (Этот аргумент более чем сомнителен, во всяком случае в российских условиях. Годовая стоимость подписки на Собрание законодательства Российской Федерации — 2340 р., на Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти — 1248 р.; и то, и другое — без учета затрат предприятий связи на местах. Добавим к этому стоимость подписки на региональные и ведомственные издания, которые, к тому же, далеко не все доступны по подписке, и получится, что совокупная стоимость многократно перекроет затраты на Интернет.) Но не надо забывать о том, что распространение бумажной версии субсидировалось правительством в весьма значительной мере. Поэтому если бы гражданам страны пришлось платить настоящую цену, без субсидий, картина была бы более сбалансированной.

Стоит также задуматься и над следующими цифрами. В декабре 2002 г. в Бельгии произведено 1,7 млн подключений к Интернету, и если эту цифру сравнить с количеством бумажных копий (всего 10 тыс.), то становится очевидным, что раньше доступ к законодательной системе в Бельгии был более ограничен, чем сейчас .

Успешная реализация электронного опубликования по-бельгийски, к глубокому удовлетворению автора, подтверждает справедливость провозглашенного в России задолго до 2002 г. принципа создания единой системы распространения официальных текстов в машиночитаемом виде наряду с традиционным печатным. Помимо прочего такой подход позволяет одновременно и без существенных дополнительных затрат решить и проблему общедоступного депозитария текстов правовых актов. Очевидно, что институт, осуществляющий официальное опубликование всего массива подлежащих опубликованию правовых актов, становится естественным накопителем их текстов (в двух формах), а функция по созданию и распространению машиночитаемой формы издания позволяет обеспечить доступ ко всему массиву имеющейся правовой информации.

Список литературы
1. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии / Отв. ред. д-р юрид. наук., проф. Р.Ф. Васильев. — М.: Юриспруденция, 2000. — 320 с.
2. Юридический энциклопедический словарь. — М.: Сов. энциклопедия, 1987. — 528 с.
3. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // СЗ РФ 1994. — N 8, ст. 801; Российская газета. — 1994. — 15 июня.
4. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. — М., 1996.
5. Пиголкин А.С. Официальное оглашение нормативных актов — самостоятельная стадия правотворческого процесса // «Правоведение». — 1976. — N 6.
6. Хургин В.М. Официальное опубликование правовых актов // Межотраслевая информационная служба. — 2003. — N 2. — С. 72-86.
7. Хургин В.М. Порядок опубликования нормативных правовых актов // Информационные ресурсы России. — N 6. — 1995. — С. 20-21.
8. Моисеев Н.Н. Геополитическое положение России и перспективы развития страны на пути к информационному обществу // «Проблемы информатизации». — 1997. — Вып. 4. — С. 3-8.
9. Введение в правовую информатику. Справочные правовые системы КонсультантПлюс / Под ред. Д.Б. Новикова и В.K. Камынина. — М.: ЗАО «Консультант Плюс», 1999. — 313 с.
10. Горчаков В.В., Голодова О.В. Мировые информационные ресурсы: новые возможности минимизации рисков. — Владивосток: ВФ РТА, 1998. — 212 с.
11. Верезен В. Публикация законов в электронном виде: Докл. на междунар. семинаре «Применение новых информационных технологий в законодательной процедуре», Великий Новгород, 22-23 сент. 2003.
12. Хургин В.М. Проблемы электронного опубликования правовых актов // НТИ. — Сер. 1. — 1996. — N 7. — С. 28-30.
13. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ 1996. — N 22, ст. 2663.
14. Инструкция Государственной налоговой службы Российской Федерации от 11 окт. 1995 г. N 39 «О порядке исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость» / Зарегистрирована Министерством юстиции Российской Федерации 3 нояб. 1995 г. Регистрационный N 972 // Бюл. нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. — 1996. — N 2.
15. Изменения и дополнения N 4 инструкции N 39 Государственной налоговой службы Российской Федерации от 11 окт. 1995 г. «О порядке исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость» / Зарегистрированы Министерством юстиции Российской Федерации 2 апр. 1997 г. Регистрационный N 1282 // Бюл. нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 1997. — N 9.
16. Постановление Главы Администрации (Губернатора) Омской области от 20 янв. 1998 г. N 16-п «О совершенствовании процедуры опубликования правовых актов Администрации области».
17. Постановление Главы городского самоуправления г. Омска от 18 марта 1998 г. N 81-п «О порядке опубликования нормативных правовых актов администрации города Омска».
18. Постановление мэра города Архангельска от 22 авг. 1997 г. N 140 «О Регламенте мэрии города Архангельска и аппарата мэра города».
19. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. — 2002. — N 52, ст. 5140; Российская газета. — 2002. — 31 дек. Парламентская газета. -2003. — 5 янв.
20. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 сент. 2003 г. N 594 «Об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации» // СЗ РФ. — 2003. — N 39, ст. 3773; Российская газета. — 2003. — 2 окт.
21. Федеральный закон от 10 янв. 2002 г. N 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» // СЗ РФ. — 2002. — N 2, ст. 127; Российская газета. — 2002. — 12 янв. Парламентская газета. — 12 янв.
22. Талло И. Э. Эстония: уроки для России // Информационное общество. — 2002. — N 5-6. — С. 43-46.

Хургин В.М.

1. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном настоящим Уставом, за исключением нормативных правовых актов о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

2. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться. Официальным источником опубликования нормативно-правовых актов и соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина муниципального образования, является газета «Взморье» либо газета «Приморская газета». (Внесены изменения в ред. №68-МПА от 26.09.18г. Федеральный закон от 18.04.2018 г. №83-ФЗ).

Официальным источником опубликования нормативно-правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина муниципального района, является газета «Взморье» либо «Приморская газета» (В ред. реш. МК №69 от 14.12.11г.) (В ред. №19-МПА от 27.04.2016 г.).

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *