Особенности регулирования труда государственных гражданских служащих

Согласно Трудовому кодексу РФ (ст. 16) трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, заключаемого ими в соответствии с Трудовым кодексом РФ. В случае и порядке, которые установлены законом, иным нормативным правовым актом или уставом (положением) организации, трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате:

— избрания (выборов) на должность;

— избрания по конкурсу на замещение соответствующей должности;

— назначения на должность или утверждения в должности;

— направления на работу уполномоченными законом органами в счёт установленной квоты;

— судебного решения о заключении трудового договора;

— фактического допущения к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя независимо от того, был ли трудовой договор надлежащим образом оформлен.

В отношениях, связанных с трудом гражданских служащих, ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ввёл ряд новых терминов применительно к общепринятым понятиям «трудовые отношения», «трудовой договор» и др. Тем самым в законодательном порядке закреплён особый порядок возникновения, изменения и прекращения трудовых отношений с гражданскими служащими.

Одна из новелл в указанном Законе относится к главе 4 Закона «Поступление на гражданскую службу», в то время как положения главы 11 Трудового кодекса РФ регулируют «Заключение трудового договора».

В отличие от общего порядка заключения трудового договора порядок поступления на гражданскую службу имеет свои особенности, связанные, прежде всего с тщательным отбором кандидатов на замещение должностей гражданской службы, что вызвано особым характером должностных обязанностей, выполняемых гражданскими служащими на любом уровне, и высокой ответственностью за выполнение этих обязанностей.

Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется, как правило, по результатам конкурса, который заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение соответствующей должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должностям гражданской службы1.

В соответствии со ст. 22 (п. 2) Закона о государственной гражданской службе конкурс не проводится:

1) при назначении на замещаемые на определённый срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»;

2) при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;

3) при заключении срочного служебного контракта;

4) при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе;

5) в других случаях, указанных в Законе о государственной гражданской службе.

Конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждённому указом Президента Российской Федерации.

По решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.

В механизме правового регулирования трудовых отношений первостепенное место отводится трудовому договору, легальное определение понятия которого приведено в ст. 56 Трудового кодекса РФ.

Согласно данному определению трудовой договор — соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные Трудовым кодексом РФ, законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права, своевременно и в полном размере выплачивать заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определённую этим соглашением трудовую функцию, соблюдать действующие в организации правила внутреннего трудового распорядка.

Как юридический акт — основание возникновения трудового правоотношения — трудовой договор позволяет его сторонам (работнику и работодателю) достичь соглашения по условиям договора, т.е. по его содержанию, индивидуализировать и конкретизировать эти условия, определить права и обязанности сторон.

Закон о государственной гражданской службе не содержит понятия трудового договора. В отношении гражданских служащих Законом введено новое понятие — «служебный контракт» (глава 5 указанного закона).

В юридической литературе и в ряде нормативных правовых актов «контракт» чаще всего трактуется как особая разновидность трудового договора, отличающаяся своеобразием содержания, сторон контракта и его, как правило, срочным характером. Контракт имеет целью учесть способности его субъекта (исполнителя), теснее увязать его трудовую деятельность с результатами работы (службы), повысить ответственность за свою работу (работу руководимого им коллектива). Во исполнение Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. Министерство государственного имущества РФ Распоряжением от 16 февраля 2000 г. утвердило Примерный контракт с руководителем федерального государственного унитарного предприятия.

Таким образом, юридическим актом возникновения отношений, связанных с поступлением на гражданскую службу, её прохождением и прекращением, является служебный контракт.

Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностными регламентами и соблюдать служебный распорядок государственного органа, в котором будет протекать их служебная деятельность.

Закон о государственной гражданской службе с достаточной полнотой регламентирует содержание и форму служебного контракта, сравнение которых с трудовым договором ( ст. 57, 67 Трудового кодекса РФ) приводит к выводу о том, что содержание и форма служебного контракта и трудового договора как юридических актов — оснований возникновения правоотношений — во многом схожи.

Содержанием служебного контракта являются его условия, которые следует подразделить на необходимые (или обязательные), по которым соглашение сторон должно быть достигнуто, и дополнительные, которые могут иметь место, если стороны их оговорят.

Содержанием служебного контракта являются все его условия в совокупности. Это содержание получило своё официальное закрепление в ст.24 Закона о государственной гражданской службе. Часть 1 данной статьи Закона указывает на необходимость включения в служебный контракт прав и обязанностей сторон (в соответствии с ч. ч. 2 и 3 ст. 23 этого Закона).

Часть 2 ст. 24 Закона охватывает данные сторон контракта: фамилия, имя, отчество гражданина или гражданского служащего, наименование государственного органа (фамилия, имя, отчество представителя нанимателя).

2002

4. Вопросы частного права России и зарубежных стран

Е.В.Тютина*

К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ МЕЖДУНАРОДНОГО И РОССИЙСКОГО ТРУДОВОГО ПРАВА

Проблема соотношения международного и внутригосударственного права является одной из наиболее сложных и весьма важных проблем юридической науки и практики. Выяснение этого вопроса особенно важно в настоящее время в связи с созданием в нашей стране рыночной экономики и необходимостью имплементации норм международного трудового права в Российское законодательство о труде.

По вопросу о том, регулируются ли общественные отношения внутри государства системой внутренних правовых норм, а отношения между государствами — другой системой, системой международных норм либо и те и другие отношения регулируются одной всеобъемлющей универсальной юридической системой между представителями различных правовых школ, издавна существовала дискуссия.

Одни — сторонники так называемого дуализма — утверждали, что международное право и внутригосударственное право — это два самостоятельных правопорядка, регулирующих различные правоотношения. По их утверждению международное и внутригосударственное право никогда и нигде не могут соприкасаться.

В советской юридической литературе подобную позицию занимали многие юристы-международники: В.Н.Дурденевский, Ф.И.Кожевников, В .Г.Буткевич, Р.А.Мюллерсон, Г.И.Тункин и др. Несмотря на то, что у советских юристов не было единства относительно того, трансформируются ли нормы международного права во внутригосударственное, происходит ли согласование норм одной системы права с нормами другой либо какой-то иной процесс, — всех их объединяла приверженность к дуалистической концепции. Причиной является то, что эта концепция не обнаруживала противоречий идеологии Советского государства и его политики* 108. Вместе с тем советские ученые, признавая самостоятельность двух правовых систем, указывали на постоянную их взаимосвязь, взаимовлияние, необходимость согласования между ними как на стадии нормообразования, так и на стадии применения международных норм.

Соискатель кафедры международного права Казанского государственного университета

108 Хижняк B.C. Проблема соотношения внутригосударственного права России и меяедународного права. Исторический аспект //Московский журнал международного права. — 2002. — № 1. — С. 161.

Марийский юридический вестник

Выпуск 2

Сторонники другого направления — монизма — полагают, что международные и внутригосударственные системы составляют единство. В то же время они не едины в своих позициях. Одни признают примат (верховенство) национального права. Другие, наоборот, считают, что верховенство принадлежит праву международному. В советской юридической науке 20-40-х годов имела место попытка обосновать монистическую позицию в форме примата внутригосударственного права (Г.А.Коровин, А.В.Саблин, М.С.Строгович, С.А.Голунский, А.Я.Вышинский)109 110.

Различные взгляды на соотношение международного и внутригосударственного права особенно остро проявляются при обсуждении вопроса о правах человека, к которым относятся и трудовые права. Мнения ученых, которые во многом зависят от позиций, занимаемых их государствами, постепенно изменяются в связи с развитием международных отношений.

После того, как был принят Устав ООН, многие советские и иностранные юристы-международники полагали, что регулирование прав человека — это чисто внутригосударственная функция. И, следовательно, международное сообщество не должно вмешиваться в эти вопро-

110 сы .

Советский Союз считал, что регулирование прав человека является исключительной компетенцией государства. Именно по этой причине тогдашний министр иностранных дел СССР А.Я.Вышинский 10 декабря 1948 года воздержался от голосования при принятии Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей Декларации прав человека111.

«Тем не менее, — пишет заслуженный деятель Университета Ратгерса (США) Дж. Гинзбург, — под давлением потребностей международного общения советские чиновники признали необходимость частичной имплементации международных правил во внутреннее право. В этих целях использовались отсылочные нормы. Законы отсылали к международным договорам»112.

109 Аметистов Э.М. Международное право н труд. — М.: Международные отношения. — 1982. — С. 262.

111 Вышинский А.Я. Вопросы международного права и международной политики. -М., 1951. — С. 379-390.

4. Вопросы частного права России и зарубежных стран

Роль международных норм в правотворческой деятельности Советского государства росла. Но при издании новых законов и указов, призванных обеспечить реализацию тех или иных норм международного права, довольно редко указывалось на эту цель. Связь с международными актами предпочитали не подчеркивать, очевидно, не желая четко связывать внутригосударственный акт с международным.

Впервые о советской законодательной практике в международном праве было записано в Конституции СССР 1977 года, правда, лишь во внешнеполитической области. В статье 29 говорилось, что «отношения СССР с другими государствами строятся на основе соблюдения принципов уважения прав человека и основных свобод, добросовестного выполнения обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права, из заключенных СССР международных договоров». Некоторые ученые истолковали это положение как воплощающее международное правило, согласно которому государство обязано издать закон, если это необходимо для реализации международных обязательств. Другие советские ученые весьма критически оценили практическое значение указанного положения Конституции 1977 года для решения проблемы соотношения международного и внутреннего права.

Дж. Гинзбург пишет: «Правительство суверенной России пошло еще дальше по этому пути. В Декларации о государственном суверенитете 1991 года Россия заявила «о своей приверженности общепризнанным принципам международного права». Всем гражданам и лицам без гражданства гарантированы права и свободы, предусмотренные не только конституционным правом, но и общепризнанными нормами международного права»113.

«Распад СССР, изменение внешнеполитического курса России и проведение в стране реформ вызвали определенные изменения взглядов ряда ученых и государственных деятелей в отношении концепции соотношения международного и внутригосударственного права. Россия нынче выступает за примат права в политике и международного права над внутригосударственным. Некоторые ученые, ранее отстаивавшие дуалистическую концепцию, выступают за примат международного права над внутригосударственым»114.

Дальнейший шаг был сделан Декларацией прав и свобод человека и гражданина, которая была принята Верховным Советом РСФСР в нояб-

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

113 Дж. Гинзбург. Там же. — С. 108.

114 Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном права. — М., 1995. — С. 15.

Марийский юридический вестник

Выпуск 2

ре 1991 года. Декларация установила: «Общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации». Это принципиальное положение было в 1992 году закреплено в Конституции РФ (ст. 32).

В результате в правовой системе России были созданы конституционные гарантии международно-признанных прав человека. Именно человека, а не гражданина115. Соответствующие права признаются и за иностранцами и за лицами без гражданства, законно проживающими на территории Российской Федерации.

Развитие международных отношений показало, что внутригосударственные отношения в области прав человека и особенно в области трудовых правоотношений стали непосредственным объектом международно-правового регулирования. Наше государство как член международного сообщества признало необходимость сотрудничества с зарубежными странами в области правового регулирования трудовых отношений.

В переходный период, переживаемый нашей страной, использование зарубежного опыта, наряду с развитием собственного опыта, должно способствовать тому, чтобы наилучшим образом защитить работника от отрицательных явлений рыночной экономики.

Под влиянием международного трудового права в трудовом праве Российской Федерации произошли серьезные изменения. Прежде всего в институте заработной платы. Определение ее размеров, за исключением бюджетной сферы, перешло от государства к предприятиям. Государство сохранило за собой лишь законодательное определение минимальных размеров заработной платы. Изменился институт трудовых споров, в котором наряду с индивидуальными трудовыми спорами появилось и законодательное регулирование коллективных трудовых споров. Наряду с государственным регулированием трудовых отношений появилось и коллективно-договорное регулирование этих отношений.

Впервые в нашем законодательстве признана забастовка как метод разрешения коллективного трудового спора, установлен порядок организации и проведения забастовок. Произошли изменения в институте контроля и надзора за соблюдением законодательства о труде. Инспекция труда, которая с 30-х годов находилась в ведении профсоюзов, перешла в ведение государства. Получил развитие институт коллективных * 128

4. Вопросы частного права России и зарубежных стран

договоров. Произошли серьезные преобразования в институте занятости. Впервые в нашем законодательстве появилось понятие безработного, поскольку безработица признана существенным явлением общественной жизни. Приняты меры по борьбе с безработицей.

В то же время следует отметить, что не только законодательство нашей страны перенимает опыт регулирования трудовых отношений в странах Запада. Хотя рыночных отношений в СССР не было, в советском трудовом праве сложилось немало норм, которые с успехом могут использоваться в условиях рынка. «Как бы ни относиться к

социализму, — пишет С.А.Иванов, — надо признать, что при нем в социальной области, в том числе касающейся труда, были немалые плюсы. Папа Иоанн-Павел II в своем интервью после поездки по странам Балтии сказал: «сторонники разнузданного капитализма в любой форме игнорируют добрые деяния совершенные при коммунизме». Затем добавил:

«Коммунизм заботился о социальной сфере»116.

В разное время в трудовом праве государств Запада стали действовать нормы, очень схожие с теми, которые впервые появились в советском праве. В качестве примера можно привести нормы о защите представителей трудящихся на предприятиях, когда увольнение членов профсоюзного комитета может быть произведено только с согласия соответствующего профсоюза; об оплачиваемых отпусках, об участии трудящихся в управлении; об ограничении свободы увольнения по инициативе предпринимателей и т.п.117

Тенденция развития международных отношений, международного сотрудничества в сфере регулирования трудовых отношений свидетельствует о все большем признании примата международного права перед внутригосударственным. Государства — члены ООН, подписывая международные договоры, принимают на себя различные обязательства. Соотношение политических сил в стране, состояние реальной экономики и другие факторы приводят к тому, что каждое государство самостоятельно устанавливает для себя сроки и способы выполнения принятых на себя обязательств, само определяет каким образом и в каком объеме государство будет выполнять взятые на себя международные обязательства.

При этом многие международные соглашения прямо обязывают государства, подписавшие их, внести необходимые изменения во внут-

117 Иванов С. А. Там же. — С. 36.

Марийский юридический вестник

Выпуск 2

реннее законодательство. Например, п. 2 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает, что каждый участник этого Пакта примет такие законодательные и иные меры в соответствии со своими конституционными процедурами, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, зафиксированных в Пакте.

Правовые системы разных стран по-разному подходят к проблеме соотношения международного и внутригосударственного права.

В российской литературе по международному праву высказывалась точка зрения, что ведущие западные страны, включая США, придерживаются монистической концепции как в теории, так и на практике118.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Пункт 2 ст. VI Конституции США гласит: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение ее, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключаться от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны; и судьи в каждом штате обязаны следовать таковому праву, что бы ему не противоречило в Конституции или законах любого штата». Эту статью отдельные авторы трактуют как выражение примата международного права. На самом деле в ст. 6 Конституции США идет речь лишь о верховенстве Федеральной Конституции и международных договоров по отношению к конституциям и законам отдельных штатов. Практика американских судов, труды ученых и высказывания государственных деятелей свидетельствуют, что США все еще придерживаются дуалистической концепции в вопросе о соотношении международного и внутригосударственного права, хотя и движутся к монизму119.

Что касается Великобритании, Франции, Испании, Нидерландов и других, то в них дуализм часто сочетается с монизмом. Некоторые формально провозглашают примат международного права. На территории стран — членов Европейского Союза право Союза имеет преимущественную силу по отношению к внутригосударственному законодательст-ву120. Вместе с тем эти государства не распространяют это верховенство на положения своих конституций.

Такое же положение характерно и для нашей страны. Ст. 15 ч. 1 Конституции РФ формулирует следующее положение: «Конституция Рос-

119 Карташкин В. А. Права человека в мюкдународном и внутригосударственном права. — М., 1995. — С. 15.

120 Карташкин В. А. Там же. — С. 16.

4. Вопросы частного права России и зарубежных стран

сийской Федерации имеет высшую юридическую силу…Законы и иные правовые акты …не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы международных договоров Российской Федерации обладают приоритетом по отношению к противоречащим им нормам внутригосударственных законов. Это означает, что в случае обнаружения противоречия между международным договором и национальным законом правоприменительные органы должны руководствоваться не предписаниями закона, а нормами, содержащимися в международном договоре. Договор обладает приоритетом в отношении любых законов, как федеральных, так и законов субъектов Федерации, принятых до заключения международного договора или после него. В то же время из ч. 4 ст. 15 Конституции вытекает, что международные договоры обладают приоритетом только в отношении законов и не могут превалировать над положениями самой Конституции.

«Конституция Российской Федерации 1993 года стала первой Конституцией нашего государства, в которой появилась конкретная норма о соотношении российского и международного права (ч. 4 ст. 15). Важно подчеркнуть, что эта норма закреплена не как «рядовая» конституционная норма, а в качестве нормы высшего порядка — общепризнанного принципа (для права России) и одной из основ конституционного строя Российской Федерации» .

Интересную, на наш взгляд, мысль высказал А.В.Асосков. Он пишет:

«Более правильной представляется постановка вопроса не о соотношении международного и внутринационального права (понимаемого в узком значении как система сугубо внутригосударственных норм), а о содержании и взаимовлиянии системы международного права и правовых систем различных государств. При этом в правовую систему государств должны включаться не только внутригосударственные нормы, но и иные правовые регуляторы общественных отношений, в том числе

нормы самоисполнимых международных договоров, к которым

присоединилось данное государство» .

Но ведь проблема соотношения международно-правовых и внутригосударственных правовых норм как раз и заключается во взаимодействии и взаимовлиянии этих двух правовых систем. Тем более, что и п. 4 121 122

121 Хижняк B.C. Проблема соотношения внутригосударственного права России и международного права: Исторический аспект //Московский журнал международного права. — 2002. — № 1. — С. 161.

122 Асосков А.В. Международный договор как источник международного частного права: продолжение дискуссии //Международное публичное и частное право. — 2001. -№ 2. — С. 20.

Марийский юридический вестник

Выпуск 2

ст. 15 Конституции РФ прямо указывает на то, как эти проблемы разрешаются в нашей стране.

«Как следует из п. 4 ст. 15 Конституции РФ, — пишет Б.Л.Зимненко, -все общепризнанные принципы и нормы международного права действуют на территории Российской Федерации непосредственно и являются обязательными для всех государственных и муниципальных органов, включая суды» . Комментируя данное положение, он продолжает: «Теория международного права распространяет доктрину несамоиспол-нимых норм на договорные нормы международного права. Для реализации общепризнанных принципов и норм международного права не требуется издания каких-либо конкретизирующих внутригосударственных нормативных актов. Более того, как следует из положений Конституции РФ, иных источников российского права, общие нормы международного права не подлежат специальной инкорпорации. Общепризнанные нормы международного права должны применяться благодаря конституционной отсылке, а не специальным инкорпорационным

национально-правовым актам» .

Новый Трудовой кодекс Российской Федерации в ст. 10 также закрепил примат международного права: «Если международным договором Российской Федерации установлены другие правила, чем предусмотрены законами и иными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, применяются правила международного договора».

В то же время ни в Конституции РФ, ни в Трудовом кодексе РФ не нашла отражение ситуация, при которой в Российской Федерации закон, регулирующий определенные отношения, отсутствует, а в международном договоре соответствующая норма есть. Полагаем, что следовало бы записать, что и в этих случаях также должен применяться международный договор. Подобная формулировка имелась в правительственном проекте Трудового кодекса.

В ст. 14 проекта было записано: «Если международным договором Российской Федерации, в том числе ратифицированной Российской Федерацией конвенцией Международной организации труда, установлены более благоприятные для работников правила, чем предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, то применяются правила международного договора (конвенции). Правила международных договоров Российской 123 124

123 Зимненко Б.Л. Международное право и Российской право: их соотношение //МЖМП. — 2000. — № 3. — С. 166.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

124 Зимненко Б.Л. Там же. — С. 168.

4. Вопросы частного права России и зарубежных стран

Федерации, в том числе ратифицированных Российской Федерацией конвенций Международной организации труда, применяются непосредственно и в тех случаях, когда те или иные отношения не урегулированы законами или иными нормативными правовыми актами».

К сожалению, в окончательную редакцию ТК РФ эта статья не вошла, несмотря на то, что она более точно определяла соотношение международно-правовых норам с нормами российского трудового права.

Э.Р.Беднова*

ПРОИЗВОДСТВЕННЫЕ КООПЕРАТИВЫ В РОССИИ И МАРИЙ ЭЛ: ИСТОРИЯ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО,

ПЕРСПЕКТИВЫ

Не хлещи ту лошадь, которая везет.125 126

Развитию кооперативного движения посвящено множество трудов историков, экономистов, юристов. Еще в XIX веке Роберт Оуэн, одержимый идеей создания рациональной социальной среды, рассчитывал на осуществление этой идеи от кооперации. При этом особую ставку он делал на трудовой класс, как класс, способный реализовать себя в условиях кооперирования: «Мы знаем, что разумные и благонамеренные представители трудовых классов обладают силами и возможностями для осуществления этой великой революции в делах человечества путем своего объединения и при помощи своих практических познаний, без содействия богатых или высших классов, чьи знания (как, к прискорбию, показывает опыт) мало пригодны для трудовых классов, теперь должно быть очевидно для всех, что богатые не могут существовать без постоянного содействия трудовых классов»126ВМ_ftnl.

Роберт Оуэн полагал, что человеческий мир устроен не так, как нужно, и многое в жизни людей не соответствует разумным основаниям. Поэтому он считал, что люди дружными, общими усилиями должны помогать друг другу жить и, основывая особые общества, совместно устраивать свою хозяйственную жизнь.

Советник Президента Республики Марий Эл по правовым вопросам.

125 Из Памятки кредитных кооперативов, составленной российскими крестьянами в конце XIX в. Полный текст правила звучит так: «Правлению в делах помогай: не хлещи ту лошадь, которая везет».

126 Роберт Оуэн. Из обращения Конгресса кооперативных обществ Великобритании и Ирландии к Правительствам Европы и Америки. В сб.: Утопический социализм. Хрестоматия (Общ. Ред. А.И.Володина).-М., Политиздат, 1982 г.

Государственная и муниципальная служба являются специфическими видами профессиональной деятельности, по целому ряду признаков отличающимися от деятельности обычных работников. Тем не менее, в широком смысле государственная и муниципальная служба также подпадают под определение наемного труда как деятельности лица (работника), осуществляемой в интересах другого лица (работодателя) на постоянной (профессиональной) основе, с подчинением работника правилам внутреннего распорядка и т. п.

В связи с этим в отечественной юридической науке уже на протяжении многих десятилетий ведутся споры относительно отраслевой принадлежности правового регулирования служебных отношений (в основном государственно-служебных). В литературе сформировались две полярные позиции по вопросу их регулирования.

Первая точка зрения основана на признании трудоправового характера отношений между государственным служащим и соответствующим государственным органом. Соответственно, те ученые, которые придерживаются подобного подхода, полагают, что «внутренние», т. е. служебные, отношения в основе своей должны регулироваться нормами трудового права, разумеется, с учетом специфики данного вида профессиональной деятельности, установленной специальным законодательством о государственной службе. Поэтому, говоря о совершенствовании правового регулирования этих отношений, необходимо, применяя к государственным служащим общие нормы трудового законодательства, в специальном законе предусмотреть для них особенности правового регулирования, исходя из специфики осуществляемой ими служебной деятельности. Как правило, этой позиции придерживаются специалисты в области трудового права.

Сторонники другой точки зрения отстаивают качественную специфику служебных отношений, которая, по их мнению, диктует совершенно иной подход к их правовому регулированию, в корне отличный от трудоправового («частноправового») регулирования. Эта позиция разделяется преимущественно в трудах ученых — представителей науки административного права.

Основные положения данной концепции выглядят следующим образом. Внутриаппаратные отношения (система органов исполнительной власти, организация службы, компетенция органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных и муниципальных органах) являются частью предмета административного права. Государственная служба как публично-правовой институт должна представлять собой целостную систему, основанную на служении государству в целом, а не отдельному государственному органу. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству. Регулирование отношений государственной службы частноправовыми методами нецелесообразно и, более того, практически отсутствует в настоящее время. На муниципальную службу также в перспективе должен быть распространен режим публично-правового регулирования.

Позицию законодателя по этому вопросу также нельзя считать полностью однозначной. С утверждением Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15.08.2001 на какое-то время восторжествовал второй подход. Концепция основывалась, в частности, на формировании автономного от трудового, специального служебного законодательства. Действие трудового законодательства в отношении государственных служащих не исключалось полностью, однако должно было основываться на основе субсидиарности по отношению к законодательству о государственной службе (т. е. действовать по остаточному принципу). Начатая на основе данной Концепции реформа государственной службы, по сути, не завершена и до настоящего времени.

В то же время осуществление указанной реформы отличалось заметной противоречивостью, многие положения Концепции 2001 г. так и остались не реализованными. За рамками построения специального служебного законодательства, детально регулирующего деятельность служащих, осталась муниципальная служба, хотя первоначально предполагалось иное.

Все же в настоящее время можно констатировать, что государственные служащие в значительной мере выведены из сферы действия трудового законодательства. В наибольшей степени это касается военнослужащих, действие на которых трудового законодательства при исполнение обязанностей военной службы ограничено одним единственным случаем — если они одновременно выступают в качестве работодателей или их представителей (ст. 11 ТК РФ). Все остальные военно-служебные отношения регулируются исключительно специальным законодательством о военной службе, которое представлено, в первую очередь, двумя базовыми законодательными актами федерального уровня:

  • — Федеральным законом от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»;
  • — Федеральным законом от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

Согласно той же ст. 11 ТК РФ на государственных служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной службе и муниципальной службе. Таким образом, ТК РФ не содержит ни в разделе XII, ни в каких-либо еще разделах особенностей регулирования труда государственных и муниципальных служащих, отсылая к специальному служебному законодательству.

Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» достаточно четко устанавливает приоритет законодательства о государственной гражданской службе над нормами трудового права, определяя, что последние применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, лишь в части, не урегулированной указанным Законом (ст. 73), т. е. если один и тот же аспект организации труда гражданских служащих урегулирован и в трудовом, и в служебном законодательстве, должны применяться нормы последнего; нормы же трудового права применяются, только если законодательство о государственной службе вообще не регулирует данный вопрос. В настоящее время в сфере государственной гражданской службы полностью или почти полностью нормами трудового права регулируются такие вопросы, как: социальное партнерство на гражданской службе; материальная ответственность гражданских служащих; дополнительные гарантии гражданским служащим-женщи- нам и лицам с семейными обязанностями и некоторые другие.

Схожий подход использован и в большинстве актов, регулирующих прохождение государственной службы иных видов (связанной с правоохранительной деятельностью).

В отличие от обычных работников, осуществляющих свою деятельность на основе трудового договора, государственные служащие заключают с нанимателем не договоры, а различного рода контракты, имеющие не трудоправовую, а административно-правовую природу. Это предопределяет возможность установления в отношении них особых правил и процедур поступления на службу, изменений условий служебной деятельности, дополнительных ограничений, запретов и гарантий, специальных оснований прекращения служебных отношений и т. п.

Как уже отмечалось выше, по-другому был решен вопрос применительно к муниципальной службе. Законодательное регулирование муниципальной службы в Российской Федерации на федеральном уровне осуществляется Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Исходя из ч. 1 ст. 2 данного Закона муниципальные служащие в настоящее время проходят службу преимущественно на основе трудового договора. Соответственно, они выступают в первую очередь в качестве работников и на них автоматически распространяется действие трудового законодательства, хотя и с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе.

К таким особенностям, в частности, относится установление:

  • — особых ограничений и запретов для муниципальных служащих;
  • — особого порядка поступления на муниципальную службу;
  • — обязательной периодической аттестации муниципальных служащих;
  • — дополнительных оснований прекращения трудового договора (контракта) с муниципальным служащим.

Исключением из общего правила об осуществлении муниципальнослужебной деятельности на основе трудового договора является глава местной администрации, реализующий свои полномочия на основе контракта. Особенности его труда, помимо норм Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», установлены также и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако и глава местной администрации как муниципальный служащий подпадает под действие норм ТК РФ.

В целом же необходимо констатировать, что массив служебного законодательства РФ (с учетом федеральных актов, а также нормативных документов регионального и муниципального уровня) в настоящее время уже настольно велик, что сопоставим с объемом всего трудового законодательства. В силу этого видится целесообразным изучение особенностей труда государственных и муниципальных служащих не в рамках трудового права, а в рамках отдельного учебного курса «Служебное право».

Контрольные вопросы

  • 1. Кто относится к работникам религиозных организаций с особым трудоправовым статусом? В чем заключается специфика регулирования их труда?
  • 2. Какие категории физических лиц могут выступать работодателями? Назовите особенности регулирования работников, работающих у работодателей — физических лиц.
  • 3. Охарактеризуйте специфику регулирования труда лиц, работающих в организациях, в которых законодательством РФ предусмотрена военная служба.
  • 4. Какие вы еще знаете иные категории работников с особенностями регулирования труда, обусловленными спецификой работодателя?
  • 5. Кто относится к государственным и муниципальным служащим? Являются ли государственные и муниципальные служащие работниками?
  • 6. Какими нормативными актами регулируется труд государственных и муниципальных служащих? Распространяется ли на них трудовое законодательство?

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *