Программно целевой метод планирования

ДЕНЕВИЗЮК ДМИТРИИ АЛЕКСАНДРОВИЧ

к.э.н., ученый секретарь ФГБУН «Институт социально-экономических исследований ДНЦ РАН»,

e-mail: deneviz@yandex.ru

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД В УПРАВЛЕНИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ПРОБЛЕМНЫХ ТЕРРИТОРИЙ1

Аннотация. Цель представленного исследования заключается в обосновании теоретико-методологических подходов к определению и рассмотрению отдельных вопросов применения программно-целевого метода как инструмента управления социально-экономическим развитием проблемных территорий. Метод. Методологической основой исследования выступили положения фундаментальных и прикладных работ отечественных и зарубежных специалистов в области региональной экономики, управления социально-экономическими системами и регионального планирования. Обоснование теоретических положений и разработка практических рекомендаций осуществлялись на основе общенаучных подходов с применением методов теоретического обобщения, анализа и синтеза индукции и дедукции. Результаты. Обоснована целесообразность использования программно-целевых методов в практике управления социально-экономическим развитием проблемных территорий. Обобщены теоретические подходы и дана авторская трактовка к определению программно-целевого управления. Представлен алгоритм программно-целевого планирования. Выявлены преимущества и недостатки применения программно-целевого метода в управлении региональными социально-экономическими системами, что позволило определить круг проблем, проявляющихся при разработке и реализации региональных программ развития. Предложены направления по совершенствованию использования программно-целевого метода управления территориальным развитием. Область применения. Результаты проведённого исследования могут быть использованы в качестве инструментария планирования, разработки стратегий и целевых программ социально-экономического развития территорий. Вывод. Использование программно-целевого метода в целях устойчивого социально-экономического развития проблемных территорий является важным организационно-экономическим механизмом управления, направленным на решение приоритетных системообразующих и капиталоёмких проблем, требующих больших объёмов материальных, информационных и других ресурсов, и затрат труда.

Ключевые слова: программно-целевой метод, проблемные территории, управление, механизм, планирование.

DENEVIZYUK DMITRIY ALEKSANDROVICH

e-mail: deneviz@yandex.ru

THE RESULT ORIENTED METHOD IN THE MANAGEMENT OF THE SOCIAL-ECONOMIC DEVELOPMENT OF PROBLEM TERRITORIES

1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ проект № 16-02-00093а. 106 www.rppe.ru

Keywords: the result-oriented method, problem territories, management, a mechanism, planning.

Введение. В современных условиях функционирования системы экономических отношений в Российской Федерации, характеризующихся глобализацией, существенными изменениями в системе разделения труда, усиливающейся ролью регионов и их конкурентной борьбой, на первое место выступает разработка и обоснование механизмов перехода к устойчивому, сбалансированному развитию регионов и отдельных территорий страны.

Социально-экономическое пространство РФ отличается неоднородностью развития и межрегиональной дифференциацией. Фундаментальная проблема развития экономики состоит в том, что шансы на устойчивую позитивную динамику имеют только системно развиваемые экономические объекты. Поэтому основной целью социально-экономической политики на всех уровнях должно стать создание многоуровневой, многоаспектной и многосубъектной системы согласованного и преемственного национального экономического развития . Формирование положительных условий для регулирования и развития региональной экономики должно быть соотнесено с условиями снижения межрегиональных диспропорций, устранением проблем социально-экономического развития страны в целом. При этом весьма важным является сбалансирование механизмов, факторов, принципов и отношений для реализации экономических и социальных приоритетов развития проблемных регионов .

Проблемные территориальные образования не могут рассчитывать на саморазрешение депрессивной ситуации и нуждаются в специально организуемой поддержке . Проблемные территории не в состоянии реализовать свой потенциал, а также решить свои экономические и социальные проблемы без поддержки со стороны государства. В современных условиях активное воздействие государства на решение проблем регионального развития и вывода их из сложного социально-экономического положения, посредством использования эффективных экономических механизмов, позволит создать адекватную рыночной экономике систему государственного регулирования.

Отечественный и зарубежный опыт показывает, что решение широкого круга проблем социально-экономического развития территории связано с использованием программно-целевых методов управления. Соответственно, сохраняется необходимость в изучении и разработке новых подходов к использованию программно-целевых методов управления в современных условиях хозяйствования.

Накопленный в этой области опыт относится в основном либо к планово-централизованной экономике России, либо к зарубежной рыночной экономике. В 1960-1980 гг. именно в России сложились научные школы, создавшие методологию разработки и развития региональных программ и территориально-производственных комплексов.

Методы исследования. Теоретическим основам развития проблемных регионов и программно-целевого управления социально-экономическими процессами посвящено значительное количество научных трудов .

По мнению М.Ю. Кривошеевой и соавторов, программно-целевой метод — это способ выделения основополагающих целей и задач государственного, экономического, социального,

экологического, культурного, территориального развития, разработки взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки . И.Е. Рисин и Е.А. Шаталова считают, что использование программно-целевого метода включает выявление видения желаемого будущего социально-экономической системы, выбор целей и направлений её развития, определение стратегии, обеспечивающей конкурентоспособность территории как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания, а также конкурентоспособность отдельных сегментов экономики и социальной сферы . По мнению Б.А. Райзберга, программно-целевой метод планирования — это способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на решение возникших проблем . Ахмедуев А.Ш. и соавторы считают, что сущность программно-целевого метода заключается в том, что он позволяет построить цельную систему управления исходя из конкретной цели и конечных хозяйственных результатов, формировать для решения каждой экономической, производственной, научно-технической и т. д. проблемы комплексную целевую программу .

Ряд авторов рассматривают природу программно-целевого управления с помощью идентификации методологического подхода, который реализуется при реализации такого управления. Одна из наиболее известных трактовок программно-целевой методологии принадлежит группе болгарских ученых, в соответствии с мнением которых она основывается на применении целевого, программного, системного и комплексного подходов. В работе этих исследователей необходимость целевого подхода согласовывается с усилением значения целевой стадии, программного — с появлением особенных проблем межотраслевого и межрегионального плана, системного и комплексного — с обеспечением организационной полноты и целостности в условиях действия факторов различного уровня и природы (экономических, социальных, организационных) .

В иностранной литературе, в частности американской, применяется ряд терминов, которые обозначают программно-целевое управление: system management, weapon system management, project management. В этой связи Ф. Каст отмечал, что, хотя имеются обусловленные различия между этими терминами и их значениями, относятся они к одному общему явлению — интегрированному управлению определённой программой на системной основе .

Результаты. Учитывая изложенное, программно-целевое планирование можно определить как управление на системной основе, ориентирующееся на достижение конкретного конечного результата в решении определенной проблемы, в развитии той или иной сферы или территории, в заранее установленные сроки с применением мер политического, нормативно-правового, финансового, экономического, социального, экологического, производственного, исследовательского, информационного и иного характера, выстроенных в определённой последовательности и согласованных по ресурсам и исполнителям.

Использование программно-целевого метода в управлении развитием проблемных территорий обусловлено следующими обстоятельствами:

— необходимостью сокращения структурных диспропорций в экономике и неблагоприятных тенденций развития социально-экономической сферы;

— совокупностью социально-экономических, природно-экологических и научно-технических проблем, нуждающихся в межрегиональной и межотраслевой координации программных мероприятий;

— невозможностью достижения требуемых целей развития на базе сложившихся взаимосвязей между уровнями управления, субъектами хозяйствования и т. д.;

— потребностью в скоординированном использовании материальных и финансовых ресурсов различной территориальной, отраслевой ведомственной и иной принадлежности .

Программно-целевой метод планирования реализуется с помощью целевых комплексных программ, разрабатываемых в процессе планирования.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Программно-целевое управление выстраивается по следующей схеме — «проблема — цели — пути — способы и средства — результат». На начальном этапе намечаются цели, которые планируется достичь, далее определяются пути их реализации, а затем — более конкретизированные способы и средства. Процедуру формирования программы можно представить в виде алгоритма (рис. 1), основанного на следующих принципах:

— целевая направленность и системность мероприятии программы;

— комплексность и синхронность целей и задач на всех стадиях выполнения программы;

— вариативность разработанных мероприятий программы с учётом неопределённости условий её реализации;

— ресурсная обеспеченность программы;

— обеспечение управляемости программы на основе правовых, организационных, финансовых механизмов.

Главное в программно-целевом методе — это органичная целостность чётко структурированного основного содержания программы с разработкой и применением организационного и финансового механизмов реализации и контролем исполнения (последнее одновременно представляет собой элемент активно функционирующей обратной связи). Данный подход направлен не на субъект управления и его составные части и сформировавшуюся организационную структуру, а на составляющие программы и программные действия .

Исследование практики использования программно-целевого метода в управлении территориальными образованиями позволило выявить сложности в его реализации, вызываемые рядом причин.

Во-первых, возникает необходимость учёта и увязки интересов государства в целом и его территорий, субъектов хозяйства и граждан, в то время как ранее приоритет отдавался общегосударственным интересам.

Во-вторых, мало доказать потребность в тех или иных видах продукции или услуг и выявить формальный срок окупаемости капиталовложений. Важно учесть конъюнктуру рынков товаров и услуг, инвестиций, фондового рынка и т. п., оценить конкурентные преимущества продукции, предполагаемой к производству, сформировать систему мероприятий, реализация, которых позволит повысить эффективность функционирования секторов экономики .

Программно-целевое планирование

I-й этап

— описание состояния проблемы и оооснование ее решения программным путем.

-и этап

-определение комплекта приоритетных целей; — определение задач, которые достигаются в процессе непосредственной реализации комплексной программы.

3-й этап

-определение путей достижения поставленных целей;

— конкретизация генеральных целей будущей целевой программы;

-детализация будущей целевой программы на подцели;

— составление дерева целей;

— оценка рисков, связанных с реализацией проекта;

— прогнозирование будущего состояния системы.

4-й этап ……….*

— разраоотка детализованных спосооов достижения намеченных целей;

— оценка ресурсов(средств). необходимых для реализации целевой программы;

— определение состава участников, делегирующих определённые задания из иерархии подцелей;

— разработка последовательности этапов выполнения заданий;

— увязка по срокам и ресурсам.

5-и этап

— контроль реализации;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

— корректировка.

Рис. 1. Алгоритм программно-целевого планирования

Программно-целевой метод имеет принципиальные особенности, которые определяют его преимущества, а также недостатки (рис. 2)

системным характер основных целей программы, направленных на решение сложных комплексных проблем

единство методологических подходов к решению задач развития всеми субъектами _управления_

индикативным характер _программ_

эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств

возможность обеспечения общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов

способность концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решении принципиальных вопросов развития экономики

НЕДОСТАТКИ

отсутствие единои методологической и методической базы по разработке региональных программ

недостаточное использование внешних источников финансирования и возможностей государственно-частного партнерства

недооценка инновационных процессов в экономике региона как системообразующего звена стратегического плана и его программ

отсутствие системного подхода в формировании нормативно-правовых основ, а также адекватной сложности проблемы организационной инфраструктуры реализации программных мероприятий

недостаточное информационное сопровождение реализации

программ социально-экономического развития

Рис. 2. Преимущества и недостатки программно-целевого метода

Опыт применения программно-целевого метода в управлении региональными социально-экономическими системами позволил определить круг проблем, проявляющихся при разработке и реализации региональных программ развития:

— формальное использование таких методов, как системный подход, ситуационный анализ, сетевые модели и др.

— недостаточное аналитическое обследование состояния экономики территории, ведущее к нечёткости при формулировании проблем и приоритетов;

— слабая увязка между собой целей, задач и программных мероприятий;

— использование декларативных положений, определение нереальных задач;

— недофинансирование мероприятий программ в связи с отсутствием реальных источников финансового обеспечения ключевых мероприятий программ или неудовлетворительной работой каналов финансирования;

— неэффективность управления и слабый контроль выполнения программных мероприятий;

— недостаточность привлечения к разработке программ научной общественности.

В качестве основных мер, направленных на совершенствование использования программно -целевого метода управления территориальным развитием, можно выделить следующие:

1. Распределение целей и задач в программах по уровню значимости и последовательности осуществления, согласование с макроэкономическими показателями развития экономики и социальной сферы территории.

2. Улучшение научной проработанности программ, научная экспертиза, учёт в объёме расходов на формирование программы вознаграждения консультаций научно-исследовательских и проектных институтов, коллективов учёных;

3. Сосредоточение средств на системном решении проблем развития социально-

экономической сферы территории.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4. Использование в программах инновационной составляющей.

5. Уход от практики недостаточного финансирования целевых программ.

6. Исключение программных мероприятий, не обеспеченных финансовыми средствами, или приведение в соответствие с бюджетными возможностями.

7. Формирование эффективной системы мониторинга в процессе реализации целевой программы.

Выводы. Использование программно-целевого метода в целях устойчивого социально-экономического развития служит важным организационно-экономическим механизмом управления, направленным на решение приоритетных системообразующих и капиталоёмких проблем, требующих больших объёмов материальных, информационных и других ресурсов, и затрат труда, осуществляемых при участии многих предприятий и организаций различных отраслей и ведомств. Программы удобны для учёта и контроля хода работ и использования ресурсов и позволяют организовать чёткое взаимодействие участников их разработки и реализации. В то же время программно-целевое управление — один из наиболее сложных методов управления. Это связано с тем, что управляемые объекты, как правило, относятся к разным отраслям народного хозяйства, не соподчинены между собой, имеют разные собственные цели функционирования и развития, различаются по уровню экономического развития, технической оснащённости и обеспеченности материальными и финансовыми ресурсами. Соответственно, успех реализации программы зависит от множества промежуточных результатов. Поэтому при использовании программ в управлении экономическими и социальными процессами требуется большая организационная работа во время всего их жизненного цикла и усиление контроля. Таким образом, при использовании программно-целевого метода в управлении экономикой и социальным развитием, решающим становится организационный фактор.

Литература

3. Амадзиева, Н. А. Совершенствование экономических основ и принципов социального развития региона // Материалы VI Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Актуальные проблемы социально-трудовых отношений», посвященной 85-летию образования Дагестанского государственного университета. — Махачкала, 2016. С. 53-55.

4. Ахмедуев, А. Ш., Абдуллаева, З. З. Стратегическое планирование как основа устойчивого и безопасного развития регионов Северо-Кавказского федерального округа // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2011. № 2. С. 106-120.

5. Ахмедуев, А. Ш., Сагидов, Ю. Н., Цапиева, О. К. Проблемы экономических трансформаций в Дагестане. — Махачкала : Юпитер, 2003.

6. Багомедов, М. А. Формирование социально-экономической политики в проблемных регионах в условиях модернизации общественных отношений // Вопросы структуризации экономики. 2014. № 1. С. 184188.

7. Баширова, А. А. Формирование стратегии регионального развития с позиций эколого-экономической сбалансированности // Экономика и управление. 2010. № 11. С. 88.

9. Идзиев, Г. И. Применение программно-целевого метода при реализации стратегии социально-экономического развития Республики Дагестан // Региональные проблемы преобразования экономики. 2008. № 3. С. 46-52.

10. Клейнер, Г. Б. Аксиоматика академика Львова //Вестник Финансовой академии. 2010. № 4. С. 3343.

11. Косова, Е. Г., Элиханова, З. В., Гаева, М. А. Депрессивные регионы : проблемы их развития // Новые технологии. 2013. № 1. С. 109-112.

16. Петросянц, В. З. Стратегическое регулирование развития проблемных регионов в составе СевероКавказского федерального округа // Региональная экономика : теория и практика. 2014. № 2. С. 2-11.

17. Райзберг, Б. А. Системный подход в перспективном планировании. М. : Экономика, 2006.

19. Сагидов, Ю. Н. «Уход государства из экономики» — методологический посыл для коллизии в основах преобразований в России //Национальные интересы : приоритеты и безопасность. 2013. № 9. С. 12 -18.

21. Стефанов, Н. Программно-целевой подход в управлении : Теория и практика. — М. : Прогресс, 2005.

23. Цапиева, О. К., Лаварсланова, З. М. Экономическая политика устойчивого развития региона. — Махачкала : Наука ДНЦ, 2009.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

26. Hoefsloot, A. M., Berg, L. M. Successful examples of participatory regional planning at the meso-level. — Wageningen, 1992.

27. Kast, F. E. Organization and Management (a systems approach) / F. E. Kast, J. Rosenzweig. — New York, 1970.

5. Akhmeduev, A. S., Sagidov, Yu. N., Tsapieva O. K. Problems of economic transformation in Dagestan. — Makhachkala, 2003.

10. Kleyner, G. B. Axiomatic academician Lvov // Bulletin of Financial Academy. 2010. No. 4. P. 33-43.

11. Kosova, E. G., Elihanova, Z. V., Gaeva, M. A. Depressed regions : problems of development // New technologies. 2013. No. 1. P. 109-112.

17. Raizberg, B. A. Systematic approach to forward planning. — M. : Economy, 2006.

21. Stefanov, N. Program and target approach in management: theory and practice. — M. : Progress, 2005.

23. Tsapieva, O. K., Lavarslanova, Z. M. Economic policies for sustainable development of the region. — Makhachkala, 2009.

Программно-целевой метод планирования − метод, при котором цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Программно-целевой метод разрабатывается главным образом для долгосрочного планирования. Он представляет собой применение к планированию системного подхода и основан на формулировании целей экономического развития, их разделения на подцели дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации. Программно-целевой метод – система методов планирования и управления программой, которая включает в себя: · оценку и выбор проблем, для решения которых будут разрабатываться программы; · формирование и оптимизацию программ; · определение требуемых ресурсов и распределение их между элементами программ; · организацию системы управления программой и обеспечения организационного воздействия;· координацию и контроль работ по программам. Программно-целевой метод планирования – процесс выработки и принятия не одного, а совокупности многообразных, разнохарактерных, принимаемых на разных уровнях, но тесно взаимосвязанных решений. Программа — это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10 лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям.

По содержанию выделяют экономические, социальные, научно-технические, инновационные, инвестиционные, экологические, оборонные программы. Они могут быть направлены на решение политических, национальных, чрезвычайных, религиозных задач, проблем преступности и т.д. По временному периоду программы бывают: долгосрочные (свыше 10 лет), среднесрочные (3-5 лет) и краткосрочные (до года).

Планирование осуществляется с соблюдением конкретных принципов, т.е. правил формирования, обоснования и организации разработки плановых документов. Основными из них являются: научность, социальная направленность, повышение эффективности производства, пропорциональность и сбалансированность, приоритетность, согласование кратко-, средне- и долгосрочных целей.

II

федеральная политика и управление

УДК 338.24:336.14 З.Б. ЛУКЬЯНЕНКО, к.экон.н., доцент кафедры государственного и муниципального управления

ФГБОУ ВПО «Пермский государственный национальный исследовательский университет», г. Пермь, ул. Букирева, 15 Электронный адрес: ziboluk@gmail.com

Н.В. ЮГОВА, консультант управления аналитической и законотворческой деятельности

Законодательное Собрание Пермского края, г. Пермь, ул. Ленина, 51 Электронный адрес: yugova@zsperm.ru

программно-целевой метод в государственном управлении бюджетной сферой

Программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных социально-экономических проблем посредством выработки и принятия органами управления (с привлечением участников, исполнителей) системы взаимоувязанных программных мер, направленных на достижение целей, связанных с устранением, подавлением, смягчением возникшей проблемы.

Программно-целевое пла-

В статье рассматриваются особенности программно-целевого метода и предпосылки его применения в государственном управлении как в советской, так и современной российской экономике. Описаны основные тенденции повышения эффективности бюджетной сферы в связи с изменением бюджетного законодательства. Изучены основные инструменты программно-целевого бюджетирования, выявлены отдельные проблемы использования данных инструментов в Пермском крае.

Ключевые слова: программно-целевой метод; бюджет; бюджетирование; государственная программа; бюджетный процесс; система целе-полагания

нирование включает в себя:

— четкую постановку и систематизацию целей, представленных в виде «дерева целей и задач»;

— переход от совокупности системно организованных целей и задач к системе целереализующих действий, мероприятий, направленных на ослабление или снятие проблемы;

— установление средств, ресурсов, необходимых для осуществления программных мероприятий в заданные сроки, и источников поступления ресурсов;

72 © Лукьяненко З.Б., Югова Н.В., 2014

— задействование организационно-экономических механизмов управления реализацией намеченных мер, контроля за их исполнением и обеспечением со стороны органов управления.

Формулу программно-целевого метода можно представить в виде логической цепочки «цели — пути — средства — организация исполнения» .

Полномасштабное внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления началось с 2012 г. и было связано с озвученным в июне 2011 г. Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ, в соответствии с которым были утверждены основные государственные программы.

Говоря о государственном программировании (или, иными словами, программно-целевом планировании), отметим, что оно представляет применение программно-целевого метода планирования в государственном управлении экономикой в виде разработки и практической реализации периодически дополняемой и изменяемой совокупности целевых экономических программ, формируемых в соответствии с возникающими или обостряющимися социально-экономическими проблемами народно-хозяйственного масштаба и значения, решение которых требует концентрации или привлечения ресурсов.

Программно-целевой метод получил широкое распространение в планировании и управлении экономическими объектами, процессами, отношениями на межгосударственном, государственном, региональном, отраслевом уровнях. В значительной степени он представлен и в плановом управлении на уровне хозяйствующих субъектов: корпораций, компаний, предприятий.

Расширению использования программно-целевого метода в государственном управлении объектами социально-экономической природы способствует несколько предпосылок.

Современный мир характеризуется развитием общественного производства, рынков и рыночных процессов, увеличением многообразия потребностей государства при одновременной ограниченности чрезвычайно уязвимых природных ресурсов, возрастанием политической напряженности. Все это приводит к преумножению количества и повышению настоятельности непрерывно возникающих государственных социально-экономических проблем. Учитывая, что именно государственное программно-целевое планирование призвано быть инструментом решения таких проблем, то, соответственно, расширяется и поле практического применения государственного программирования.

Распространению государственного программно-целевого планирования в современной экономике в значительной степени способствуют его применимость и действенность в условиях практически любой экономической системы. Программно-целевое планирование использовалось в централизованно управляемой советской экономике в той же мере, что и в рыночной экономике капиталистических стран, в силу его относительной инвариантности применительно к типу, природе социально-экономических систем. Проблемы возникают в странах с любыми формами политических, экономических систем. Вне зависимости от вида такой системы проблемы могут быть решены

и реально решаются на программной основе, с использованием программно-целевого метода и методологии .

Существенные различия наблюдаются только в способах управления разработкой и реализацией комплекса программных мероприятий.

В соответствии с Федеральным законом от 07 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» введена новая структура расходов бюджетов, формирование которой осуществляется с учетом финансового обеспечения реализации государственных (муниципальных) программам (код вида расходов будет включать группу, подгруппу и элемент видов расходов в соответствии с их единым перечнем).

Кроме того, в статью 179 Бюджетного кодекса РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми разрабатываются только государственные программы РФ, государственные программы субъекта РФ и муниципальные программы. Долгосрочные целевые программы исключены из перечня программ, утверждаемых Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.

Указанные изменения направлены на повышение эффективности функционирования бюджетной системы РФ.

Реформы в бюджетной сфере в России реализуются уже на протяжении нескольких лет. Постоянный процесс реформирования общественных финансов — естественная реакция на запросы общества в части повышения качества общественных услуг. В последнее время на всех уровнях государственной власти предпринимаются активные шаги для перехода к программно-целевому методу управления общественными финансами. Переход к программному бюджету позволяет сосредоточиться на достижении целей и задач социально-экономического развития, обеспечить связь объемов финансирования с достигнутыми результатами, повысить эффективность бюджетных расходов и создать прозрачную и понятную систему представления бюджета.

В качестве инструментов программно-целевого бюджетирования рассматриваются многочисленные программные документы, например, доклады администраторов бюджетных средств об основных направлениях их деятельности и ожидаемых результатах, целевые программы, реестры расходных обязательств публично-правового образования, реестры государственных услуг, государственное задание.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Важнейшими из инструментов программно-целевого бюджетирования являются государственные программы. Под государственной программой понимается система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности . Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы,

содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

Распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р (в ред. от 24.01.2014) был утвержден перечень государственных программ Российской Федерации. Кроме того, постановлениями Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. утверждены 33 государственные программы. В Пермском крае в настоящее время принято 22 государственные программы.

Однако, как считают эксперты, перечисленные инструменты программно-целевого бюджетирования не объединены в единый механизм, не встроены в бюджетный процесс.

Для перевода формирования проекта бюджета, его исполнения, составления отчетности об исполнении бюджета, финансового контроля за программно-целевым принципом бюджетирования необходимо определить перечень долгосрочных целей социально-экономического развития публично-правового образования, источники финансирования мероприятий по их достижению, конкретные результаты достижения этих целей .

Использование программно-целевых принципов в бюджетном процессе позволяет определить подходы к решению следующих задач:

— распределение бюджетных ресурсов по стратегическим целям;

— предоставление услуг, на которые население реально предъявляет спрос;

— контроль за издержками на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного способа их предоставления;

— сравнение расходных программ и выбор наиболее экономичных из них по результатам оценки эффективности и результативности расходов;

— повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;

— определение положительного общественного эффекта от услуги, а не только стоимости ее предоставления;

— смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов;

— учет последствий принимаемых расходных решений.

Меры совершенствования бюджетного процесса могут произвести локальный эффект, а могут способствовать радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными (муниципальными) расходами.

Государственные целевые программы являются эффективным инструментом реализации государственной политики на приоритетных направлениях социально-экономического развития. В условиях ограниченности бюджетных средств вопрос формирования приоритетных направлений реализации государственных целевых программ приобретает первостепенное значение.

Вместе с тем предпринятые попытки перехода от традиционного (постатейного) к программно-целевому бюджетированию показали, что отсутствие законодательно установленных приоритетов разработки новых целевых про-

грамм является основной проблемой, препятствующей результативной реализации программно-целевого метода в бюджетном процессе.

По мнению специалистов, в российской экономике отсутствует конкретный научный подход к механизму оптимизации бюджетного процесса путем программно-целевого бюджетирования с встроенной системой инструментов финансового менеджмента. Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития России в условиях замедления роста бюджетных доходов и повышения требований к эффективности деятельности органов государственной власти делает еще более актуальной разработку системы мер по модернизации управления финансами публично-правового образования .

Использование программно-целевого метода при составлении бюджета позволит увеличить его эффективность, потому что процесс формирования бюджета начинается с сосредоточения внимания на результатах, которые необходимо достичь в государственном секторе; а затем — на ресурсах, необходимых для достижения этих результатов.

Программно-целевое бюджетирование предполагает не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование).

Бюджетирование, ориентированное на результат, позволит муниципальным образованиям выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в стратегическом плане развития региона.

Несмотря на очевидные преимущества описанного подхода к управлению бюджетными расходами, внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, связано с рядом следующих проблем:

1) сложность быстрого достижения явных результатов в виде улучшения качества бюджетных услуг;

2) необходимость не только значительных временных и финансовых затрат для разработки количественных индикаторов оценки расходов, но и изменения формы предоставления отчетных данных и т.д.;

3) сложность изучения мнения населения о предоставляемых бюджетных услугах;

4) сложность формализации результатов и социально-экономического (общественного) эффекта бюджетных услуг;

5) стремление в ряде случаев к достижению определенного количественного значения индикатора как к самоцели, при которой не учитывается связь индикатора с желаемым общественным эффектом;

6) сложность определения взаимосвязи затраченных ресурсов и полученных результатов .

В Пермском крае перед исполнительными органами государственной власти стоит задача — выстроить четкую систему целеполагания и привести показатели государственных программ в соответствии со Стратегией социально-экономического развития Пермского края до 2026 года (далее — Стратегия)

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

и Программой социально-экономического развития Пермского края на 20122016 годы (далее — Программа СЭР).

Система целеполагания представляет совокупность взаимосвязанных элементов, определяющих ожидаемое состояние социально-экономического развития Пермского края (таблица).

Таблица

Взаимосвязь уровней и элементов системы целеполагания

Уровень системы целеполагания Программный инструмент реализации Целевой показатель

Стратегическая цель Стратегия социально-экономического развития Целевой показатель стратегической цели СЭР

Стратегические задачи Программа СЭР Целевой показатель стратегической задачи СЭР

Тактическая цель Государственная программа (ГП) Целевой показатель тактической цели СЭР

Тактическая задача Подпрограмма государственной программы Целевой показатель тактической задачи СЭР

Цель ведомства Основное мероприятие (ОМ) государственной программы Целевой показатель ОМ, целевой показатель цели ВЦП

Задачи ведомства Ведомственная целевая программа (ВЦП) Целевой показатель задачи ВЦП, показатель конечного результата реализации ВЦП

Мероприятие ВЦП Показатель непосредственного результата реализации мероприятия

Задачи подведомственного учреждения Государственное задание Показатель объема и показатель качества государственной услуги (работы)

В настоящее время интегральные показатели, представленные в Стратегии и в Программе СЭР, не коррелируют в полной мере с показателями государственных программ. В связи с этим вносятся изменения в Программу СЭР, которые позволят выстроить четкую логическую вертикаль, когда показатели на нижних уровнях будут раскрывать и детализировать показатели верхнего уровня, представленные в Стратегии и в Программе СЭР .

Таким образом, переход к программно-целевому бюджетированию -сложный и достаточно длительный процесс. Длительность перехода связана с необходимостью решения целого ряда задач. Для многих услуг количественные измерители их результативности неочевидны. Решению этой задачи будет способствовать разработка минимальных социальных стандартов.

Грамотно поставленное бюджетирование позволит решить множество проблем в сфере управления: оптимизировать ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования органов местного самоуправления и качество предоставляемых услуг, выявить и контролировать финансовые потоки пред-

приятий, подведомственных структурным подразделениям, усилить мотивацию труда путем установления связи системы мотивации с достигнутыми результатами.

Список литературы

1. Иванчина Е.Н. Актуальность перехода к программному бюджету на региональном и местном уровнях // Финансы. 2011. № 6.

2. Климанов В.В. О формировании бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне // Финансы. 2011. № 2.

3. Курченко Л.Ф. Разработка ведомственных программ при программно-целевом бюджетировании // Финансы. 2012. № 2.

4. Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации : постановление Правительства Рос. Федерации от 2 авг. 2010 г. № 588 (в ред. от 28.03.2014). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

5. О внесении изменений в Закон Пермского края «О Программе социально-экономического развития Пермского края на 2012-2016 годы» : проект закона Перм. края от 22 апр. 2014 г. № СЭД-01-61-496. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7. О Стратегии социально-экономического развития Пермского края до 2026 года : постановление Законодательного Собрания Перм. края от 1 дек. 2011 г. № 3046 (ред. от 06.12.2012). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

8. Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2010. 384 с.

Министерство образования и науки Украины

Запорожская Государственная Инженерная Академия

Факультет Экономики предприятия

Государственное регулирование

Контрольная работа

Государственное программно-целевое планирование

Запорожье 2005

Введение 3

1. Сущность программно-целевого метода планирования 5

2. Классификация целевых комплексных программ (ЦКП) 9

3. Этапы разработки и реализации ЦКП 11

4. Региональные комплексные программы (на примере Запорожской области) 14

Выводы 17

Литература 19

Введение

Экономическая политика реализуется посредством совокупного механизма государственного воздействия на хозяйство с помощью разнообразных методов.

Экономические методы воздействия государства на рынок содержат в себе такие глобальные направления, как прогнозирование, планирование, государственное целевое управление, денежно-кредитное и бюджетное регулирование.

Планирование и прогнозирование как наука возникли давно, но их активное развитие на западе началось в середине XX века. Это было обусловлено повышением деловой активности, возникновением большого количества новых коммерческих предприятий и другими подобными факторами. Вместе с тем возникла и необходимость более существенного вмешательства государства в экономику с целью регулирования рынка. Таким образом появилось планирование на микро- и макроурованях.

В современных теориях планирование означает процесс подготовки управленческого решения, базирующийся на обработке исходной информации и включающий в себя научную обоснованность целей, определение средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в ожидаемых условиях.

В течение нескольких десятилетий теория планирования и прогнозирования бурно развивалась, в результате чего возникли различные способы и методы планирования. Некоторые из них специфичны, другие универсальны. К последним относится и метод программно-целевого планирования, рассмотренный в данной работе.

Этот метод зарекомендовал себя в развитых странах как один из самых точных и надежных. Он широко применяется на Западе на всех уровнях планирования и управления.

Однако в Украине в связи с историческими обстоятельствами теория планирования и управления развивалась в иных направлениях, чем на Западе. В результате возникла ситуация почти полного отсутствия отечественных научных разработок в этой области при переходе к рыночной экономике. При планировании приходилось использовать западные модели, которые не всегда подходят к отечественным условиям.

Актуальность данной темы, таким образом, связана с необходимостью более детального изучения теории планирования в Украине и создания собственных разработок для оптимизации государственного управления.

Сущность программно-целевого метода планирования

Программно-целевое планирование — это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.

Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели — пути — способы — средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов.

Особенностью программного планирования является также способ влияния на планируемую систему. Во главу угла ставится не система сама по себе, ее составные элементы и сложившаяся организационная структура, а управление элементами программы, программными действиями.

Итак, программно-целевой метод планирования состоит в отборе приоритетных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.

Программа – это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10 лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям.

По содержанию выделяют экономические, социальные, научно-технические, инновационные, инвестиционные, экологические, оборонные программы. Они могут быть направлены на решение политических, национальных, чрезвычайных, религиозных задач, проблем преступности и т.д. По временному периоду программы бывают: долгосрочные (свыше 10 лет), среднесрочные (3-5 лет) и краткосрочные (до года).

Планирование осуществляется с соблюдением конкретных принципов, т.е. правил формирования, обоснования и организации разработки плановых документов. Основными из них являются: научность, социальная направленность, повышение эффективности производства, пропорциональность и сбалансированность, приоритетность, согласование кратко-, средне- и долгосрочных целей.

Принцип научности реализуется в том, что плановые документы должны разрабатываться с использованием законов общественного развития, анализа тенденций и прогнозов социально-экономического функционирования общества, НТП.

Принцип социальной направленности планирования подразумевает первоочередной учет интересов человека и общества, направленность планов на удовлетворение их потребностей.

Принцип повышения эффективности производства требует, чтобы результаты выполнения планов достигались максимальной экономией труда и ресурсов на единицу продукции. Важны при планировании такие показатели эффективности, как рост производительности труда, снижение материало- и энергоемкости, повышение фондоотдачи, рентабельности и т.д.

Принцип пропорциональности и сбалансированности заключается в том, что рост производства должен сопровождаться улучшением структуры хозяйства, уменьшением доли отсталых производств, расширением применения высоких технологий и др. При этом должны увеличиваться объемы продукции, имеющей максимальный спрос на мировом рынке, главным образом, товаров с большей долей добавленной стоимости, и сокращаться сырьевые поставки другим странам.

Приоритет общественного развития должен господствовать при составлении планов. В связи с тем, что в государстве всегда есть ограниченность в каких-либо ресурсах (трудовых, материальных, природных и др.), правительство должно определять такие направления в развитии страны, которые имеют первоочередное значение для общества в данный период.

Принцип согласования краткосрочных и долгосрочных целей по существу является продолжением принципа пропорциональности, но здесь главное внимание уделено учету целей при планировании на временных отрезках. Задаваемые результаты планов при этом должны согласовываться со стратегическими целями общества.

В СССР первой программой в условиях превалирования государственной собственности был план ГОЭЛРО – комплексный государственный план электрификации страны, принятый в 1920 г. На уровне государства программы применялись также и в других странах. Так, федеральным правительством США в 30-е гг. была принята программа по развитию производств в долине реки Теннесси. В послевоенный период была реализована программа по созданию в местности Силиконовая долина (штат Калифорния) комплекса лабораторий, организаций и предприятий по разработке и выпуску средств электроники и вычислительной техники для нужд военной промышленности.

Программный подход как метод решения долговременных комплексных проблем социально-экономического развития органически присущ индустриальной системе хозяйствования.

Реализация программно-целевого метода в современных условиях Украины осуществляется в виде целевых комплексных программ (ЦКП), которые являются одним из важнейших средств реализации экономической политики государства, активного воздействия на производственные и другие процессы.

В составлении программы выделяются следующие этапы: отбор проблем для включения в программу; принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование; экспертиза и оценка целевой программы; утверждение целевой программы; управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Отбор проблем для их программной разработки и решения определяется следующими факторами:

  • значимость проблемы;

  • невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма, и необходимость государственной поддержки ее решения;

  • принципиальная новизна технических, организационных и иных мероприятий, крайне нужных для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

  • необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.

Для программно-целевого метода на современном этапе развития образования характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

Основное в программно-целевом подходе – это органическое единство четко структурированной содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем реализации (последнее является одновременно и элементом активно функционирующей обратной связи).

Тем не менее, несмотря на то, что программно-целевой метод планирования служит важнейшим инструментом осуществления государственной политики в экономике Украины, в настоящее время его эффективность невелика, и часто оно заменяется текущим административным управлением.

Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования

Программно-целевое планирование — это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.

Сущность ПЦМ заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования. Т. е. программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели — пути — способы — средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем — более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Т. е. программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов Борисов, Е. Ф. Экономическая теория: Учебник. /Е.Ф. Борисов, — М.:Юрист, 2008. — с. 321.

Программно-целевой метод расходов, во-первых, способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию денежных средств для решения наиболее острых задач, и, во-вторых, является инструментом выравнивания экономического положения отдельных территорий.

По сравнению с другими методами программно-целевой метод (ПЦМ) является относительно новым. Широкое распространение он получил только в последние годы, хотя был известен давно и впервые использовался еще при разработке плана Государственной комиссии по электрификации России. ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения. С помощью этого метода реализуется принцип приоритетности планирования.

ПЦМ применяется при разработке целевых комплексных программ, представляющих собой документ, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, производственных, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления Мысляева, И. Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / И.Н. Мысляева. — М.: Инфра, 2009. — с.109.

Программно-целевое планирование может применяться на различных организационных уровнях: микроэкономическом — относительно отдельной организации, и макроэкономическом — относительно экономики страны в целом. В каждом из этих случаев существует своя специфика применения рассматриваемого метода планирования.

При программно-целевом подходе к внутрифирменному планированию основой управления организацией является так называемая целевая программа предприятия, в которой сформулированы цели фирмы и комплекс мер по их достижению. Т.к. условия внешней среды постоянно изменяются, то программу предполагается периодически корректировать и приводить в соответствие с текущим состоянием рынка. При этом краткосрочные программы развития фирмы являются конкретизацией и продолжением целевой программы предприятия. Проведение мероприятий по изменению целей фирмы и программы действий — это задача менеджера организации, руководителя высшего звена. Процесс программно-целевого планирования в организации проходит поэтапно. При этом выделяются следующие этапы.

1. Разработка общих целей.

2. Определение конкретных, детализированных целей на заданный, сравнительно короткий период времени.

3. Определение путей и средств их достижения.

4. Контроль за достижением поставленных целей путем сопоставления плановых показателей с фактическими Рапопорт, B.C. Объективные предпосылки и основные положения целевого управления: учебное пособие / В.С.Рапопорт, Л.В.Родионова. — М.: Мысль, 2008. — с. 299.

На практике доказано, что применение программно-целевого планирования в организациях позволяет повысить точность прогнозов и приблизить плановые показатели к фактическим, что в значительной степени способствует успешному развитию компании.

Программно-целевой метод является одним из наиболее распространенных и эффективных методов государственного регулирования экономики, применяемых в большинстве развитых стран. Этот метод предполагает разработку плана исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению.

Перед программно-целевым планированием стоят и более конкретные задачи, такие как непосредственное влияние на размещение новых предприятий, миграционные потоки, развитие отдельных территориальных образований (освоение новых районов, подъем экономики депрессивных районов, разрешение острых эколого-экономических ситуаций и т.д.).

Программно-целевой метод планирования и управления предполагает определенную документальную базу. Основным документом, характеризующим социально-экономические процессы в России с точки зрения планирования и определяющим регулирующую роль государства, являются прогнозы социально-экономического развития на соответствующие периоды. Их содержание выходит за рамки чистых прогнозов, т. к. они содержат реальные предложения по воздействию на экономику страны. Более конкретными плановыми документами являются комплексные целевые программы Вышегородцев, М. М. Управление бюджетом: учебник для вузов / М.М. Вышегородцев. — М.: Дис, 2008. — с. 112.

Таким образом, рассмотрев значение программно-целевого метода планирования расходов бюджета, можно сделать вывод, программно-целевой метод бюджетного планирования обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии установленными приоритетами государственной политики. Программно-целевое бюджетное планирование исходит из ориентации бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *