Виды контроля за деятельностью полиции

Статья 49. Государственный контроль за деятельностью полиции

1. Государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

2. Ведомственный контроль за деятельностью полиции осуществляется в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Статья 50. Общественный контроль за деятельностью полиции

1. Граждане Российской Федерации, общественные объединения осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции в соответствии с федеральным законом.

2. Общественная палата Российской Федерации осуществляет контроль за деятельностью полиции в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».

3. Общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий осуществляют контроль за обеспечением прав граждан в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

4. Общественные советы, образуемые при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел, при территориальных органах, осуществляют контроль за деятельностью полиции в соответствии с положениями об этих советах.

Статья 51. Судебный контроль и надзор

Судебный контроль и надзор за деятельностью полиции осуществляются в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Статья 52. Прокурорский надзор

Надзор за исполнением полицией законов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством.

Статья 53. Обжалование действий (бездействия) сотрудника полиции

Действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, государственного и муниципального органа, общественного объединения, религиозной и иной организации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры Российской Федерации либо в суд.

Под общественным контролем в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
Данное определение, на наш взгляд, достаточно косвенно определяет сущность общественного контроля. Во-первых, целью общественного контроля названо наблюдение за деятельностью его субъектов. Иными словами, целью контроля является осуществление контроля. Во-вторых, неясно соотношение целевых ориентаций в рассматриваемом определении с целями и задачами общественного контроля, перечень которых дан в ст. 5 того же Федерального закона. В-третьих, отсутствует легальное разъяснение категории «публичные полномочия», которая выступает индикатором отнесения органа или организации к объектам контрольной деятельности.
Как нам представляется, легальная дефиниция общественного контроля требует доработки, которая возможна при четком определении элементов системы контроля. С.М. Зубарев систему общественного контроля за деятельностью органов публичной власти разделял на следующие элементы: 1) организационно-функциональная структура (цели, принципы, объект, предмет, субъекты общественного контроля, его виды); 2) механизм (методы, средства, формы контроля); 3) процесс контроля <1>.
———————————
<1> Зубарев С.М. Система общественного контроля за деятельностью органов публичной власти // Административное право и процесс. 2014. N 10. С. 20 — 26.
Статья 5 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» определяет три его цели, которые сокращенно можно представить следующим образом: а) обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов иных институтов гражданского общества; б) обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций институтов гражданского общества; в) общественная оценка деятельности субъектов общественного контроля.
Отметим, что цели замкнуты на обществе и не проецируют позитивные последствия контроля на государство. Причем последние две позиции скорее выступают результатом реализации отдельных форм общественного контроля, нежели самостоятельными целями его осуществления в глобальном масштабе.
Изучение задач общественного контроля позволяет сделать вывод, что некоторые из них сформулированы шире легально закрепленных его целей. Так, вторая задача определена как «повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества», а седьмая — «повышение эффективности деятельности объектов общественного контроля». Исходя из сказанного, следует сделать вывод о целесообразности пересмотра легально закрепленной цели общественного контроля, что требует исследования его сущности.
Общественный контроль, в т.ч. и за деятельностью полиции, как нам представляется, должен быть ориентирован не на производство отдельных процедур, а на стремление к достижению цели — обеспечения законности и повышения эффективности государственного управления посредством учета общественного мнения и разрешения возможных конфликтов интересов институтов гражданского общества и государства.
Отметим, что в отличие от государственного контроля, который связывается исключительно с обеспечением законности, общественный контроль мы умышленно связываем не только с законностью, но и с эффективностью государственного управления, обеспечение которой может находиться за рамками нормативно урегулированных правоотношений. На то есть две основные причины:
1) органы исполнительной власти обладают нормотворческими полномочиями, при этом проекты подзаконных нормативных актов и уже действующие нормативные документы могут и должны подвергаться общественной оценке, которая опирается не только на законность, но и на целесообразность и полноту средств правового регулирования;
2) институты гражданского общества должны иметь право корректировки границ административного усмотрения: сужать или расширять административную дискрецию субъектов государственного управления.
Определение цели общественного контроля за деятельностью полиции производно от задач, которые ставятся перед федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Полиция выступает составной частью Министерства внутренних дел РФ и не может быть оценена в отрыве от компетенции Министерства. Подвергать общественной оценке только перечисленные в ст. 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» полномочия безотносительно к ведомственной нормативной базе, а также в отрыве от кадрового, информационного, финансового и иных видов обеспечения ее деятельности было бы ошибочно. Кроме того, сужение цели общественного контроля повлекло бы необоснованное ограничение таких инструментов влияния общества на деятельность полиции, как общественная экспертиза нормативных правовых актов, общественная проверка финансово-хозяйственной деятельности и учет общественного мнения при проведении кадровых процедур. Эти сферы характеризуются существенной коррупциогенностью и не должны быть выведены из-под общественного контроля.
Отталкиваясь от основных задач Министерства, которые нормативно закреплены в п. 3 Указа Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», цель общественного контроля за деятельностью полиции можно свести к обеспечению законности и повышению эффективности государственного управления в сфере внутренних дел посредством учета общественного мнения в рамках государственного управления и разрешения возможных конфликтов интересов институтов гражданского общества и федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его структурных и территориальных подразделений.
К основным задачам общественного контроля за деятельностью полиции, на наш взгляд, следует отнести:
1) обеспечение законности и соответствия общественным интересам осуществляемой полицией деятельности по защите жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, по противодействию преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечению общественной безопасности;
2) соответствие законодательству, а также общественным интересам издаваемых или инициируемых МВД России нормативных правовых актов;
3) рациональное распределение и использование органами внутренних дел кадровых, материальных, информационных, финансовых и иных ресурсов;
4) повышение качества, обеспечение полноты и доступности предоставляемых Министерством внутренних дел Российской Федерации государственных услуг;
5) оценку деятельности полиции (служб и подразделений полиции) посредством общественного мнения;
6) формирование объективного положительного общественного мнения о деятельности полиции и общественного доверия к ней.
В первых двух задачах нами использована категория «общественные интересы», которая требует разъяснения. Данный термин содержался в первоначальном проекте ФЗ, направленном на рассмотрение в Государственную Думу, где под общественными интересами понимались «осознаваемые обществом потребности в обеспечении безопасности и благополучии, стабильности и устойчивом развитии, реализации конституционных прав и свобод граждан» <2>. Полагаем, данный термин может быть инкорпорирован в действующее законодательство.
———————————
<2> Мартынов А.В. Современное состояние и перспективы развития системы общественного контроля в России // Административное право и процесс. 2014. N 10. С. 8 — 16.
Принципы общественного контроля закреплены в ст. 6 Федерального закона и в полной мере распространяются на систему общественного контроля за деятельностью полиции. Вместе с тем анализ их содержания позволяет назвать несколько дискуссионных позиций.
Во-первых, следует согласиться с мнением С.М. Зубарева о казуистичности лексической формулировки отдельных принципов <3>. Учитывая новизну сферы общественного контроля для российского законодателя, а также потенциальную конфликтность этой сферы, следовало бы раскрыть каждый принцип в рамках отдельной статьи, объединив их в соответствующую главу.
———————————
<3> Зубарев С.М. Система общественного контроля за деятельностью органов публичной власти // Административное право и процесс. 2014. N 10. С. 20 — 26.
Во-вторых, третий принцип общественного контроля, указывающий на самостоятельность и независимость субъектов от объектов общественного контроля, представляется нам декларативным. Для его реализации следует коренным образом изменить порядок формирования таких субъектов общественного контроля, как Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, общественные палаты (советы) муниципальных образований и общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ, полностью исключив возможность влияния должностных лиц органов власти на процедуру формирования персонального состава этих объединений.
В-третьих, обоснованной представляется критика седьмого принципа общественного контроля, который определяет обязательность рассмотрения объектами контроля итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, — учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах. Д.В. Доровских справедливо отмечает коллизию между этой нормой и п. 2 ч. 1 ст. 5 Федерального закона, в котором декларируется учет общественного мнения в качестве одной из основных целей контроля без оговорок и изъятий <4>. Следует понимать, что учет всех без исключения поступивших в ходе осуществления общественного контроля замечаний и предложений невозможен, что скорее указывает на необходимость легальной корректировки цели контроля. Однако рассматриваемый принцип ставит учет общественного мнения в зависимость не от компетентности и своевременности замечания или предложения, а от наличия в законодательном или подзаконном нормативном правовом акте особого указания на необходимость подобного учета. При строгом толковании этой нормы в совокупности с нормами ст. ст. 9 и 50 Федерального закона «О полиции» получается, что в органах внутренних дел учет результатов общественного контроля за деятельностью полиции не осуществляется вовсе.
———————————
<4> Доровских Д.В. Общественный контроль в Российской Федерации: правовые основы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 6. С. 14 — 18.
В-четвертых, легальная конструкция того же принципа допускает определение порядка учета результатов общественного контроля не только законодательными, но и «иными», то есть подзаконными, нормативными правовыми актами. Учет общественного мнения — это самый ценный элемент общественного контроля, он один оправдывает нормативное регулирование этой сферы. Нельзя допускать девальвацию института общественного контроля, которая произойдет, если основания и порядок учета общественного мнения будут отданы на откуп самим объектам общественного контроля. Постулирование условий учета результатов общественного контроля — непреложная обязанность законодательных (представительных) органов власти соответствующего уровня. Полагаем, достаточность рассмотрения или необходимость учета положений итоговых документов может быть поставлена в зависимость от формы и субъекта общественного контроля.
В-пятых, вызывает определенные нарекания формулировка девятого принципа общественного контроля, постулирующего недопустимость необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность соответствующих органов и организаций, а также оказания неправомерного воздействия на них. Следует думать, что попытка любого неправомерного давления на орган власти либо будет проигнорирована в случае несущественности, либо этому деянию будет дана юридическая квалификация согласно действующему законодательству. В любом случае негативный эффект таких проявлений будет нивелирован. Более того, сама категория «необоснованное вмешательство» применительно к общественному контролю в демократическом государстве вызывает у нас недоумение, т.к. рассматриваемый нами вид контроля предусматривает только одно обоснование — свободную волю субъекта контроля. Гражданин не должен обосновывать свое право на участие в управлении делами государства, оно однозначно закреплено в Конституции России. Полагаем, что по аналогии с легальной конструкцией Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» здесь следует говорить о недопустимости злоупотребления правами субъекта общественного контроля. Так, Д.С. Михеев предлагал отнести к принципам общественного контроля исключение личной заинтересованности и конфликта интересов субъектов общественного контроля <5>, однако, на наш взгляд, реализация контрольной деятельности при наличии подобной заинтересованности выступает частным случаем злоупотребления правом. Причем за отдельные формы такого злоупотребления следует, как нам представляется, ввести административную ответственность.
———————————
<5> Михеев Д.С. Обеспечение общественного контроля — ключевое направление в развитии принципа гласности местного самоуправления // Lex Russica. 2015. N 4. С. 24 — 32.
В-шестых, неуместным представляется само наличие десятого принципа общественного контроля, которым декларируется презумпция добросовестности деятельности объекта общественного контроля. Законодатель, на наш взгляд, выходит здесь за границы правового регулирования общественных отношений, указывая гражданам, как им следует думать. Общественный контроль по своей сути субъективен, т.к. учитывает мнения людей с диаметрально противоположными точками зрения. Однако формулируемые на основе общественного контроля выводы, замечания и предложения должны отвечать требованиям достоверности и объективности. В противном случае следует говорить о злоупотреблении правами субъекта общественного контроля, причем то, каковы были исходные воззрения субъекта на деятельность объекта контроля, значения иметь не должно. Заведомо необъективная положительная или отрицательная оценка деятельности органа власти обоюдно недопустима.
Проведя исследование принципов общественного контроля, следует констатировать ряд недостатков, которые, на наш взгляд, во многом обусловлены новизной общественного контроля как подлежащей правовому регулированию сферы общественных отношений. Как нами уже было отмечено ранее, специфика ее заключается в применении диспозитивного метода регулирования в исконно императивной среде государственного управления. Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на излишнее администрирование при формулировании принципов общественного контроля, указывающее на недостаточное доверие законодателя к эффективности этого вида деятельности.
Проецируя сделанные замечания на принципы общественного контроля за деятельностью полиции, считаем правильным определить следующие принципы этой деятельности: 1) приоритет прав и законных интересов человека и гражданина; 2) добровольность осуществления общественного контроля; 3) самостоятельность и структурно-функциональная независимость субъектов от объектов общественного контроля; 4) публичность и открытость осуществления общественного контроля и общественного обсуждения его результатов; 5) законность деятельности субъектов общественного контроля; 6) объективность и добросовестность субъектов общественного контроля, верифицируемость и достоверность результатов общественного контроля; 7) обязательность рассмотрения органами внутренних дел результатов общественного контроля, а в определенных федеральным законом случаях — обязательность учета результатов общественного контроля при реализации задач, возложенных на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел; 8) многообразие форм общественного контроля; 9) недопустимость злоупотребления правами субъекта общественного контроля; 10) юридическая ответственность за нарушение законодательства об общественном контроле за деятельностью полиции.
Определенные цель, задачи и принципы позволяют нам сформулировать следующее определение: общественный контроль за деятельностью полиции — это осуществляемая на основе принципов общественного контроля деятельность институтов гражданского общества, заключающаяся в наблюдении, проверке и оценке деятельности полиции, а также иных структурных подразделений органов внутренних дел, обеспечивающих ее деятельность, в целях обеспечения законности и повышения эффективности государственного управления в сфере внутренних дел посредством учета общественного мнения в рамках государственного управления и разрешения возможных конфликтов интересов институтов гражданского общества и федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его структурных и территориальных подразделений.
Сделанные в результате проведенного исследования замечания, выводы и предложения, в случае их учета, позволят, на наш взгляд, оптимизировать систему общественного контроля за деятельностью полиции, а следовательно, будут способствовать формированию и укреплению доверительных отношений между правоохранителями и обществом, позволят улучшить состояние дисциплины и законности в органах внутренних дел.
Литература
1. Доровских Д.В. Общественный контроль в Российской Федерации: правовые основы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 6. С. 14 — 18.
2. Зубарев С.М. Система общественного контроля за деятельностью органов публичной власти // Административное право и процесс. 2014. N 10. С. 20 — 26.
3. Мартынов А.В. Современное состояние и перспективы развития системы общественного контроля в России // Административное право и процесс. 2014. N 10. С. 8 — 16.
4. Михеев Д.С. Обеспечение общественного контроля — ключевое направление в развитии принципа гласности местного самоуправления // Lex Russica. 2015. N 4. С. 24 — 32.

В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О Полиции» Государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Ведомственный контроль за деятельностью полиции осуществляется в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Общественный контроль за деятельностью полиции.

Граждане Российской Федерации, общественные объединения осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции в соответствии с федеральным законом.

Общественная палата Российской Федерации осуществляет контроль за деятельностью полиции в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».

Общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий осуществляют контроль за обеспечением прав граждан в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

Общественные советы, образуемые при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел, при территориальных органах, осуществляют контроль за деятельностью полиции в соответствии с положениями об этих советах.

Судебный контроль и надзор за деятельностью полиции осуществляются в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Прокурорский надзор.

Надзор за исполнением полицией законов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *